En América Latina conviven, con más éxito del que se pensaba algún
tiempo atrás, regímenes presidencialistas con sistemas de partidos fragmentados. Brasil es un ejemplo. ¿Cuáles son las claves de las coaliciones sustentables?
Los politólogos brasileños Carlos Pereira (profesor de la Fundación Getulio Vargas) y Marcus Melo (profesor de la Universidad Federal de Pernambuco) dialogaron con el estadista sobre su reciente trabajo “El sorpresivo éxito del presidencialismo multipartidista”, publicado en el volumen 23 de la prestigiosa publicación “Journal of Democracy”. Según Pereira y Melo, “la clave de la gobernanza efectiva y la estabilidad democrática en los presidencialismos multipartidistas es la combinación de presidentes fuertes y un sistema robusto de controles y contrapesos”.
Los presidencialismos multipartidistas latinoamericanos fueron vistos durante mucho tiempo como sistemas ineficientes. En un trabajo reciente, demuestran que eso no es así. ¿En qué países latinoamericanos este sistema ha funcionado y por qué motivos?
Si bien la combinación institucional de poderes ejecutivos fuertes y fragmentación del sistema de partidos no es una particularidad latinoamericana (en Asia, por ejemplo, el caso paradigmático es Indonesia, donde un presidencialismo multipartidistas ha garantizado la estabilidad política desde la transición a la democracia en 1999), América Latinca es la región por antonomasia de los presidencialismos multipartidistas. De hecho, sólo dos países, Costa Rica y México, tienen sistemas dominados por un único partido. Chile y Brasil han emergido como los modelos de gobernabilidad en la región. En ambos países hay presidencialismos multipartidistas y sus mandatarios están entre los más poderosos de la región. Irónicamente, los académicos y expertos de los '80 y '90 pronosticaron que los países que tuvieron mejores performances iban a ser los menos hábiles en establecer buenas prácticas de gobernanza. En cambio, países como Bolivia, México y, en menor medida, Venezuela, donde los presidentes tienen limitados poderes constitucionales, han tenido rendimientos más mediocres. Es interesante que aquellos países ensalzados por sus resultados sociales, económicos y políticos también fueron pioneros en la introducción de la representación proporcional en la región: Costa Rica, en 1913; Uruguay, en 1918; Chile, en 1925 y Brasil, en 1933. Estos también han sido los países con las experiencias multipartidistas más extensas. Los últimos en adoptar la representación proporcional fueron la Argentina y México (ambos en 1963) y en los dos casos han visto la emergencia de partidos hegemónicos y un juego político de suma cero, patologías relacionadas con gobiernos divididos.
¿Cómo mensuran y explican el buen funcionamiento de los presidencialismos multipartidistas?
La clave de la gobernanza efectiva y la estabilidad democrática en los presidencialismos multipartidistas es la combinación de presidentes fuertes y un sistema robusto de controles y contrapesos. De hecho, tres factores interconectados y complementarios ayudan a explicar por qué los presidencialismos multipartidistas son factibles y, a la vez, funcionales. Primero, el presidente debe ser fuerte. Esto quiere decir un Ejecutivo constitucionalmente poderoso con la habilidad para ser proactivo, o sea, cambiar el statu quo y reactivo, es decir, capaz de evitar iniciativas no bienvenidas de la oposición. Un Ejecutivo fuerte, sin embargo, no implica que el Congreso firme cheques en blanco ni que los organismos de control serán incapaces de limitar la acción del presidente. De hecho, todo lo contrario.
Segundo, la disponibilidad de bienes transables de coalición institucionalizados, es decir, puestos en el gabinete y la administración, patronazgo, el gasto público en municipios o provincias específicas (pork barrel policies, en inglés), etcétera, para ser utilizados por el Ejecutivo a la hora de atraer el apoyo de legisladores en el Congreso. En particular, algunos presidencialismos multipartidistas han evitado serios bloqueos y paralásis de gestión por haber desarrollado sistemas de intercambio flexibles y complejos entre el Ejecutivo y el Legislativo. Para conseguir la cooperación política usan varios “medios de pago”. Todos estos medios no son mutuamente excluyentes y son fundamentales para lograr apoyos legislativos y una democracia estable en contextos de fragmentación partidaria. La provisión de estos bienes transables es la que explica la cooperación, y no la lealtad partidaria, la ideología o la capacidad de fijar la agenda.
Tercero, debe existir un sistema efectivo e institucionalizado de controles para vigilar el accionar presidencial. Para que un presidente sostenga una democracia robusta, los presidencialismos multipartidistas han creado un sistema extendido de controles y contrapesos. Son, precisamente, la competencia política y la fragmentación del poder las que generan los mecanismos efectivos de “accountability” del Ejecutivo. Es decir, la fragmentación partidaria opera para limitar a un Ejecutivo poderoso, funcionando como una especie de controlador parlamentario. Quiero aclarar que los controles y contrapesos incluyen el pluralismo mediático, la independencia de la Justicia y los organismos dedicados a la “accountability” horizontal, como los ministerios públicos, los tribunales de cuentas y otros cuerpos de contralor.
Pese al éxito de estos sistemas, el debate sobre el parlamentarismo siempre sobrevuela la región. ¿Qué piensan de ese debate?
No sólo en la Argentina sino también en otros países de la región, incluyendo Brasil, han hablado de reformar sus sistemas políticos hacia regímenes parlamentarios. Los régimenes presidencialistas fueron culpados como la principal razón institucional de la inestabilidad democrática en la región, especialmente en contextos multipartidistas. Esto es consencuencia de una visión tendenciosa y mayoritaria que ha dominado la academia y la política. La visión dominante es que los “factores consensuales” del régimen presidencialista, para usar el lenguaje de Arend Lijphart, conducen a ineficacias, parálisis y caos. Sin embargo, en América Latina ha ocurrido más bien lo contrario, pues los presidentes han sido capaces de crear y sostener coaliciones mayoritarias. Empero, durante varias décadas, los beneficios del “diseño mayoritario”, retomando a Lijphart, superaron los del diseño representativo. Esta visión tendenciosa se manifiesta en las asunciones basadas en el modelo del jugador con poder de veto, cuyo argumento asumen que cuantos menos sean los jugadores con esta capacidad, más eficiente será la gobernabilidad. Por ende, el denominado modelo Westminster debería ser más eficiente y controlable que el presidencialismo con representación proporcional, dado que esta última opción permite que haya más jugadores con poder de veto en el proceso político.
Los presidencialismos multipartidistas en varios países latinoamericanos son descriptos regularmente como viciados. Los críticos los han descripto como diseños caóticos y fragmentados con pobres resultados en materia de gobernanza y, a la vez, de gobernabilidad. En contra de esas críticas, Brasil puede ser visto como un ejemplo de cómo partidos políticos muy diferentes ideológicamente pueden componer una coalición funcional. La coalición que encabeza Dilma Rousseff está compuesta por doce partidos que provienen desde todos los ángulos del espectro político e ideológico. Con la excepción de Fernando Collor de Mello, todos los presidentes brasileños han sostenido coaliciones mayoritarias y heterogéneas a pesar de la condición minoritaria del partido del presidente en el Congreso. Las coaliciones gobernantes han logrado compromiso y cooperación mediante acuerdo para compartir el poder, a veces ganando y, otras veces, cediendo. Pese a la fragmentación partidaria, este marco confluyó en un sistema eficiente que aseguró la estabilidad democrática y un buen desempeño económico. En el caso brasileño, la fragmentación, más que un obstáculo, es un factor clave para lograr eficiencia legislativa a través de iniciativas de compromiso entre las partes.
¿En qué países de la región no han funcionado los presidencialismos multipartidistas y por qué?
El mapa de gobernabilidad latinoamericano es diverso. Algunos países andinos han adoptado una retórica populista y socavado instituciones independientes y derechos civiles. Hablo de Venezuela, Bolivia, Ecuador y, en menor medida, la Argentina. Algunos presidentes han ido claramente más allá de sus atributos constitucionales e intervinieron en el funcionamiento de la Justicia, los medios y otros organismos que realizan controles y contrapesos. Así, se han convertido unilateralmente poderosos. La buena gobernanza depende de la delegación de poderes tanto a los presidentes como a las instituciones autónomas que realizan controles y contrapesos. Allí donde los presidentes concentran poderes unilateralmente, es decir, sin el consentimiento legislativo, estamos hablando de usurpación más que de delegación. Esta distinción permite desagregar el concepto laxo de “presidentes fuertes”. El concepto es problemático porque implica la delegación democrática de poderes constitucionales, por un lado y, por el otro, el abuso unilateral de poder. A veces, muchos expertos pasan por alto los abusos presidenciales y se enfocan en cómo la delegación de poderes le permite a los presidentes conducir las negociaciones hacia donde quieren. La concentración de poder emerge como resultado de la influencia presidencial sobre las decisiones constitucionales en momentos claves o a través de iniciativas “paraconstitucionales”.
En la Argentina, el peronismo es el único partido que puede, por sí solo, llegar al poder y mantenerlo. La última elección que el radicalismo ganó por sí solo fue la de 1983 y se fue antes de tiempo. Todo indica que si la oposición no peronista quiere ganar en 2015 deberá hacer algún tipo de coalición. El fracaso de la experiencia de la Alianza (1999-2001) abre la incógnita sobre la capacidad de crear alianzas estables para mantenerse en el poder. ¿Cuál es la clave detrás de las alianzas políticas estables?
La oposición es débil y fragmentada en la Argentina. Esto responde a circunstancias excepcionales, como las experiencias radicales de Raúl Alfonsín y Fernando De la Rúa. La primera, marcada por los coletazos de la Guerra de Malvinas y la hiperinflación y, la segunda, por la larga década de la convertibilidad. Por otro lado, el peronismo fortaleció su dominancia política, particularmente por extender efectivamente su control sobre las provincias durante el kirchnerismo, como han argumentado Ernesto Calvo y Victoria Murillo. Además, los controles institucionales sobre el Ejecutivo se han debilitado considerablemente, lo que ha sido una preocupación seria. El único factor que podría socavar el dominio peronista actual es una situación económica negativa y prolongada. Los cambios recientes en el panorama económico, a causa de los problemas en la economía mundial, pueden eventualmente conducir a un declive del poderío peronista. Pero, atención, la alternativa puede surgir de una facción interna del propio peronismo. Sostener una coalición mayoritaria en la Argentina es mucho más difícil que en Brasil, donde tenemos sólo un coordinador de la coalición, el presidente. En la Argentina, los gobernadores tienen prerrogativas políticas y recursos importantes, actuando como jugadores con capacidad de veto.
En 2013, habrá elecciones legislativas en la Argentina. Para la oposición, ¿es preferible unirse antes para ir aceitando la coalición o hacerlo después y distribuir el voto opositor en las legislativas?
En principio, la oposición estaría en una mejor posición construyendo y sosteniendo una coalición electoral porque un acuerdo ex ante puede crear algo de consenso sobre la estrategia electoral, compromiso sobre una plataforma de políticas, el reparto de los bienes transables típicos de las coaliciones, posiciones en la burocracia, etcétera. Como los partidos de la oposición en la Argentina están tan regionalizados y divididos, si muestran fortaleza política de antemano eso ayudaría a facilitar futuros acuerdos y haría posible forjar una auténtica alianza nacional. Los votantes son cada vez más pragmáticos y quieren elegir partidos o coaliciones que puedan gobernar resolviendo los problemas prácticos y evitando la inestabilidad. Por eso, después de 20 años de peronismo, interrumpido por un breve interregno de dos años del radicalismo, los electores podrían estar dispuestos a considerar alternativas que puedan exhibir esa capacidad.
