Presidencialismo: ¿atenuación o democratización de la presidencia?

La democratización de la presidencia, a diferencia de la atenuación del presidencialismo, operaría tanto en el campo normativo como en el cultural. Hay que democratizar la forma de gobernar y evitar los excesos del personalismo.

Se cumplen veinte años de la reforma constitucional de 1994. En primer lugar, cabe recordar algunas características políticas que sirvieron como marco y motivación. Gobernaba Carlos Menem, quien buscaba un segundo mandato. Para ello era imprescindible reformar la constitución e introducir la reelección presidencial. El radicalismo se opuso, al principio, pero luego fue imposible oponer resistencia, según aseveraba por entonces Raúl Alfonsín. Frente a lo que aparecía inevitable, el radicalismo intentó obtener algo de la reforma. Su objetivo más caro era la atenuación del sistema presidencial.

Cabe recordar que la Argentina bajo la Constitución de 1853/60 había establecido un “presidencialismo fuerte” de acuerdo al modelo alberdiano. Bajo el régimen del primer peronismo y tras la reforma constitucional de 1949, la Argentina pasó a un “presidencialismo hegemónico”. Caído el régimen peronista, retornó el modelo de “presidencialismo fuerte”. En los años ’80 y en el marco del debate promovido por Juan Linz acerca de la inviabilidad del presidencialismo y las bondades del parlamentarismo, el radicalismo –con el liderazgo de Carlos Nino– propuso el viraje hacia un sistema semipresidencial.

Con ese recuerdo, Alfonsín propuso para atenuar el presidencialismo la figura de un jefe de Gabinete, remedo del jefe de gobierno de un sistema parlamentario que nunca fue. ¿Funcionó el sistema presidencial en forma más atenuada y en cercanía a un modelo parlamentario o semipresidencial? La respuesta es no.

Como expresé al momento de realizarse las reformas, sólo la ignorancia inexcusable –de algunos– o el interés para que nadie cambie –de otros– pudo haber puesto expectativas en la nueva figura. La reforma del ‘94 no sólo no atenuó el sistema, sino que instauró un “presidencialismo fuerte reforzado”. En otras palabras, le dio otra vuelta de tuerca al presidencialismo fuerte de la Constitución de 1853/60.

Como señalé en su oportunidad, la jefatura de Gabinete iba a ser un recurso más en manos del presidente. No iba a ser un puente con el Legislativo y no iba a servir como fusible frente a situaciones críticas, pues la “definición institucional” del régimen seguía siendo presidencialista. La normativa no ofrecía duda alguna, el artículo 99, inciso 1, señalaba: “Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país”. Mantuvo su carácter de jefe supremo y agregó, explícitamente, la jefatura de gobierno. Es cierto que la jefatura de Gabinete estaba rodeada de importantes facultades administrativas, económicas y de gestión. Pero la propia normativa establece, siempre, la superioridad fáctica del presidente, quien además puede destituirlo a su antojo en cualquier momento. Este jefe de Gabinete puede ser destituido por el Congreso, pero también se señaló en su momento que no tenía demasiado sentido censurar y destituir a quien no era jefe del gobierno. Además, la censura era muy restrictiva y de difícil progreso. Durante años se mostró que no sirvió para vincular al Ejecutivo con el Legislativo, que raramente el jefe de Gabinete cumplió regularmente con su obligación de concurrir en forma alterna una vez por mes al Congreso y que en una clara situación de crisis política no cumplió tampoco con su supuesta función de “fusible”.

La presidencia continuó con sus jefaturas clásicas y sólo perdió la de la ciudad de Buenos Aires. Sin duda, el aumento sustantivo de las facultades presidenciales vino mediante el incremento de sus competencias legislativas en desmedro del Congreso. Entonces se produjo un notable campo de expansión al introducirse “excepcionalmente” el dictado de reglamentos de necesidad y urgencia (artículo 99, inciso 3), los decretos delegados (artículo 76) y el veto parcial (artículo 80). La ampliación del Poder Ejecutivo ha sido, además, el presidente mantiene atributos relevantes, como la prórroga de las sesiones ordinarias del Congreso y la convocatoria a extraordinarias. Y habría mucho más para agregar.

La atenuación del presidencialismo, en cuanto a fin u objetivo, prácticamente gozó de gran consenso entre los constitucionalistas, politólogos y políticos. Pero el eje atenuaciónreforzamiento no parece resolver los problemas del régimen presidencial.

El concepto de atenuación es una suerte de callejón sin salida. Qué atenuar, concretamente, ¿el sistema o los poderes del presidente? ¿Y hasta dónde? Si se atenúa demasiado, se corre el riesgo de incurrir en debilidad y, con ella, en un régimen presidencial puede devenir la anarquía o, diríamos hoy, la ingobernabilidad. Y así como una supuesta atenuación traducida en debilidad puede conllevar a la ingobernabilidad, un supuesto reforzamiento podría conducir a los umbrales de un régimen de contornos autoritarios.

Ningún cambio normativo provoca automáticamente un cambio cultural. Pero algunas fórmulas normativas pueden ser mejores para facilitar la modificación de los comportamientos, pues conllevan un componente simbólico más potente en su resonancia. La atenuacióndel presidencialismo como meta u objetivo tuvo escasa dimensión simbólica que produjera efectos en el cambio de las prácticas institucionales. Por el contrario, el atenuar (pero no tanto), dando facultades legislativas a la presidencia, dejó la puerta abierta para el reforzamiento del poder personal del mandatario.

En cambio, el concepto de democratización de la presidencia parece tener una mayor resonancia simbólica que la atenuación del presidencialismo. Conlleva claramente dos componentes: el factor cultural y el factor normativo. El factor cultural implica la idea clara de que el presidente no es una persona que puede decidir como más le place los asuntos públicos en forma unilateral. No es un nuevo soberano elegido por el pueblo, sino el encargado de resguardar la Constitución y hacer que la democracia se encarne en la realidad política. No es sólo el garante del ejercicio de un proceso democrático, sino de la toma de decisiones de un modo democrático. El estilo de corte autoritario no encaja con una presidencia democratizada. El factor normativo del diseño de una presidencia democratizada tiene que combinar la energía del gobierno con el equilibrio de poderes. La energía del gobierno no debería confundirse con la omnipresencia del presidente. Por el contrario, requeriría un aparato ejecutivo menos personalista.

Desde la salida de los gobiernos militares se ha puesto el acento en la democratización de la elección de los gobernantes, pero prácticamente no ha estado presente en el debate el tema de la democratización en la forma de gobernar. Es así como democratizar la presidencia importa para que el régimen sea democratizado en la toma de decisiones y así evitar los excesos del personalismo y los errores del unilateralismo. El personalismo tiñe las decisiones de la variable personal vinculada con las percepciones, los intereses, las pasiones y las cosmovisiones propias del presidente. El unilateralismo obstaculiza el diálogo y el confronte de ideas y las perspectivas diferentes que pueden existir respecto a los problemas, sus soluciones y la toma de las decisiones más adecuadas. La frustrada empresa de atenuación, en 1994, tenía en foco sólo el segmento normativo y, en sí misma, tampoco respondía a su lógica: ¿cómo atenuar el régimen presidencialista otorgándole más facultades al presidente en el tramo legislativo?

Si el centro del presidencialismo es el propio presidente, ¿cómo se atenúa el sistema si se refuerza su núcleo? La democratización de la presidencia, conceptualmente, operaría tanto en el campo normativo como en el cultural, gracias a su mayor resonancia simbólica. Atenuar el presidencialismo ha sido una suerte de consigna que, probablemente, no ha sido la más feliz, más allá de sus mejores intenciones. Democratizar la presidencia implica un cambio de óptica que se formula desde otra perspectiva y que pondera tanto la necesidad de un rediseño institucional apropiado como el cambio de la cultura política y del modo de ejercer la presidencia. Las consignas no son gratuitas si no son las adecuadas. Dejan en el camino deudas, marcas y frustraciones.

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