Decrétese el cambio

(Columna de Juan Pablo Ruiz Nicolini)

Los presidentes facultados con amplios poderes legislativos pueden tener una influencia significativa sobre los legisladores, inclusive si su partido carece de mayoría legislativa – y, de hecho cuando se trata de un partido minoritario

(Mainwarning, Shugart y Carey: 1997).

Se renovaron las autoridades políticas de Argentina: el nuevo Presidente deberá gobernar sin mayoría en ninguna de las cámaras. Esta situación de Gobierno dividido invita a pensar cómo será la nueva dinámica legislativa.

Los primeros pasos de la gestión de Mauricio Macri a cargo de la Presidencia, con la modificación de la Ley de Ministerios (e, indirectamente, las leyes de Comunicación Audiovisual y de Telecomunicaciones) y el nombramiento en comisión de dos jueces para la Corte Suprema como ejemplos, encendieron alarmas sobre los procedimientos y el uso de mecanismos institucionales del nuevo Gobierno.

Estas decisiones reavivaron el debate sobre la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Los ejemplos van desde la “democracia delegativa” de Guillermo O’Donnell a “Cuando el presidente gobierna solo” de Delia Ferreira Rubio y Matteo Goretti. Esta discusión, que ocupó buena parte de la literatura politológica sobre los presidencialismos latinoamericanos a partir de la década del ‘90, encontró en el trabajo de Gabriel Negretto la primera especificación sobre la capacidad relativa de diferentes ejecutivos de controlar el proceso legislativo.

El presidencialismo argentino, como la mayoría de las democracias latinoamericanas, difiere del modelo norteamericano de balance de poderes. Como bien argumenta Ernesto Calvo, el sistema argentino se rige, en cambio, por los principios de mayorías y consensos donde el Poder Ejecutivo “participa de la formación de las leyes”.

La capacidad institucional de los presidentes argentinos de utilizar Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU’s), para sortear la falta de apoyos legislativos para la sanción de leyes, cobró relevancia en la opinión pública durante el menemismo.  Más allá de contar con mayoría en ambas cámaras, por diferencias internas en el partido y los costos políticos que podían significar las reformas para los legisladores, Carlos Menem empleó esta herramienta para avanzar con su agenda de reformas estructurales.

Dado el nuevo contexto político, es útil retomar algunas consideraciones sobre este debate para pensar los posibles escenarios que vendrán.

¿Vuelven los ‘90?

El citado análisis de Ferreira Rubio y Goretti describe la estrategia de Menem, posibilitada por determinadas características institucionales, como “decretazo”. Con ello como referencia, muchos han empezado a sugerir que esta sería la estrategia del macrismo. Pero, ¿podrá gobernar por decreto?

Para evaluar esta posibilidad resulta útil acudir nuevamente al trabajo de Negretto y rescatar la caracterización que hace sobre el funcionamiento de los DNU’s en Argentina, en función de (i) las normas que regulan el funcionamiento de los decretos y (ii) los respaldos partidarios.

La Ley 26.122 (2006) regula el funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente que debe entender sobre los decretos (confirmando o rechazando lo allí propuesto). En su artículo 3º establece que “está integrada por OCHO (8) diputados y OCHO (8) senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones políticas”. Los dictámenes de esta comisión deben ser enviados al plenario de cada una de las cámaras y tomar una decisión.

Entendemos, por la descripción de Negretto, que en nuestro país los DNU’s son aprobados tácitamente: la preferencia del Presidente expresada en un DNU queda vigente siempre y cuando tanto la Cámara Baja como la Cámara Alta no lo declaren inválido explícitamente.

Sabemos, además, que el bloque oficialista es minoritario en ambas cámaras: cuenta, en principio, con 20% de las bancas en Diputados y tan solo 6% de las del Senado. Y, aunque ello no impide el armado de coaliciones parlamentarias ad hoc o que se registren movimientos entre bloques, la cantidad bajo su control no les allana ese camino con facilidad.

Pero, como también señala Negretto, cuando se da una “situación en la que la mayoría de ambas cámaras poseen incentivos para rechazar un decreto, es preciso considerar el poder que tiene el Ejecutivo para reaccionar en contra de una decisión adversa de la Legislatura”.

Las capacidades proactivas del diseño institucional en Argentina se complementan con otras de carácter reactivo. El poder de veto sería el siguiente movimiento a disposición del Presidente. Para ello, debería sumar más de un tercio de los votos. Otra vez, dada la composición de las bancadas en el Congreso, esto resulta poco plausible.

En resumen: el nuevo Gobierno ha decidido gobernar con el Congreso cerrado hasta la apertura de sesiones ordinarias. Como vimos, el diseño institucional le permitiría al Presidente poder avanzar con algunas de sus iniciativas legislativas vía decretos (este recurso está vedado en materia electoral, penal, tributaria o de partidos políticos). Ello implica que la Comisión Bicameral deberá revisar estas decisiones, dado que la Ley 26.122 establece en su artículo 6º que esta “cumple funciones aun durante el receso del Congreso de la Nación”.

Pero es en el juego de mayorías y consensos, resaltado al comienzo, donde reside la clave del éxito para esta estrategia. Porque, incluso cuando el Congreso rechace un DNU, el Ejecutivo tiene la posibilidad de vetar esa decisión. Los números tampoco le dan mucha ventaja allí al Ejecutivo. ¿Qué hará la oposición en general, y el peronismo en particular, ante un ninguneo del Congreso? Dado lo hasta acá descripto no pareciera ésta una estrategia óptima para sortear el débil apoyo legislativo con el que arranca su Gobierno.

Empezó la temporada uno de Cambiemos. Sus primeros episodios, por ahora, muestran un guión poco inteligente y un modo de gestión menos republicano y democrático de lo que prometía el piloto.

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