¿Del pequeño al gran terruño?

Por Indiana Azar & Facundo Matos Peychaux

Desde el regreso de la democracia, el “salto” de los intendentes a las gobernaciones ha sido la excepción antes que la regla. En algunas provincias, ni eso

 

Todo político quiere ser Presidente, y para llegar al cargo, la vía más frecuente han sido las gobernaciones provinciales, muestra la experiencia. Pero aunque las gobernaciones son “incubadoras de presidentes”, como ha señalado Miguel De Luca, no pasa lo mismo con las intendencias frente a los ejecutivos provinciales. Un estudio preliminar a partir de una inédita base de datos de gobernadores así lo muestra.

ABRAN PASO AL MUNICIPIO

Una vasta literatura ha marcado el creciente peso de los gobiernos municipales en la política argentina. Desde fines de los ’80, dos fenómenos simultáneos e interrelacionados llevaron a la descentralización de competencias y funciones de los Estados Nacionales de la región hacia las unidades administrativas provinciales, y de ellas a los municipios, según Andrew Nickson.

Por un lado, el emergente cuestionamiento al centralismo como uno de los factores detrás de Estados fuertes y de tendencia autoritaria empezó a mostrar la descentralización como una herramienta democratizadora. Pero además, la necesidad de hacer frente a la crisis fiscal que atravesaban las administraciones públicas nacionales encontró en esta cesión de tareas a los niveles de gobierno subnacionales la forma de reducir el gasto público nacional y  “distribuir los costos del ajuste hacia abajo”, dado que el traspaso de funciones se hizo en la mayoría de los casos sin los recursos correspondientes.

En el caso argentino, la reforma del Estado emprendida por Carlos Saúl Menem ya desde su primera presidencia, dejó como legado gobiernos locales con más áreas de incumbencia, más responsabilidades, mayor participación en la definición, planeamiento y aplicación de políticas públicas, y por ende, intendentes más visibilizados de cara a la ciudadanía y expuestos frente a la opinión pública. Nacía definitivamente el municipio como primer mostrador frente a los reclamos de los vecinos.

La Corte Suprema también haría su aporte. Tras sucesivas instancias en juzgados de menor instancia, el máximo tribunal falló en 1989 en contra de Angela Rivademar, una funcionaria municipal de Rosario despedida por el entonces intendente Horacio Usandizaga. La joven había apelado la decisión del edil rosarino con el argumento de que una ley provincial reservaba esa competencia para el gobierno provincial, y no el municipal. Sin embargo, la Corte Suprema de la Nación resolvió la disputa a favor del municipio, atribuyendo al gobierno local“ la facultad de designar y remover personal”, afirmando su origen constitucional, su posibilidad de legislar localmente y la elección popular de sus autoridades, y por ende, ratificando su condición de  “órganos de gobierno”  y no de meras delegaciones administrativas o entidades autárquicas.

La municipalización estaba en marcha y la reforma de la Constitución Nacional en 1994 la cristalizaría con la inclusión del artículo 123, que insta a las provincias a asegurar la autonomía municipal.

En este marco, la figura del intendente cobró notoriedad y peso creciente en la vida interna de los partidos y en la política en su conjunto. A partir de eso, especialistas como Fabio Quetglas, han llegado a hablar incluso de un fenómeno de  “intendentismo”. En paralelo a la  “municipalización”  descripta, la importancia en alza de la gestión como principal valor político en detrimento de las ideologías derivaría en mayores posibilidades de ascenso en términos políticos para los intendentes, se argumenta. Pero, ¿cuánto hay de eso en la política de hoy?

INTENDENTISMOS… NI REALIDAD NI TENDENCIA

Eduardo Duhalde y Martín Insaurralde en la provincia de Buenos Aires, Aída Ayala en Chaco, “Pechi” Quiroga en Neuquén, Eduardo Accastello en Córdoba, Néstor Kirchner en Santa Cruz, Ramón B. Mestre en Córdoba o Miguel Lifschitz en Santa Fe, son solo algunos casos de intendentes que intentaron el salto del pequeño al gran terruño en las últimas décadas, con éxito diferente. Mientras Duhalde, Kirchner, Mestre y Lifschitz alcanzaron su objetivo, Insaurralde, Ayala, Quiroga y Accastello, no lograron las gobernaciones que disputaron.

Para no caer en lo que los manuales llaman la falacia de la casuística, no obstante, mejor fijarse en los grandes números. Allí tampoco es muy distinto.

Por el contrario, la foto muestra que las “carreras integradas verticalmente” –como define Germán Lodola en un paper reciente a las carreras que combinan cargos en diferentes niveles de gobierno–, no se dan con frecuencia.

Desde 1983 a la fecha, apenas 35 de los más de 250 mandatarios (14%) fueron intendentes con anterioridad a ejercer la gobernación. Si se tienen en cuenta los que fueron de manera consecutiva únicamente, la cuenta cae a solo 16 (6,4%). Una minoría completamente marginal.

La película, en tanto, no muestra algo distinto. A pesar de los cambios mencionados, los intendentes no han encontrado mayor facilidad en alcanzar gobernaciones con el paso del tiempo. Entre ninguno y tres de los gobernadores electos en cada mandato en las 23 provincias desde 1995 provino de manera consecutiva de una intendencia. Como es lógico suponer, previo a esa fecha, la falta de experiencia democrática dificultaba la emergencia de “gobernadores-intendentes”, como hemos llamado a estos actores.

 

 

DE PROVINCIAS Y CIUDADES

A su vez, los resultados muestran una marcada heterogeneidad entre provincias que permitieron el desarrollo de carreras municipales y otras que no. Entre las primeras, se destacan Río Negro, Entre Ríos y Santa Fe, principalmente; mientras que las que bloquearon por completo el desarrollo de estas carreras fueron Formosa, Jujuy, Neuquén, Salta y La Rioja. El resto, con matices, se ubicó en el medio de ambos extremos.

Entre las razones que podrían explicar estas diferencias, el relevamiento apunta, a priori, a dos centrales: el grado de democracia subnacional que posee cada provincia – tomado a partir del índice desarrollado por Carlos Gervasoni– y su nivel de distribución demográfica, sobre la que hace hincapié Matías Bianchi en varios trabajos.

 

 

El nivel de democracia subnacional incide muy visiblemente: la prohibición de las reelecciones provinciales y/o municipales genera un recambio de figuras que contribuye a la aparición de “gobernadores-intendentes”, mientras que la reelección indefinida de intendentes o gobernadores, lo obstaculiza. Santa Fe y Formosa son claros ejemplos de uno y otro escenario. La discrecionalidad o no de los mandatarios para definir la coparticipación a municipios, la concentración de recursos económicos y políticos en manos del gobernador, el grado de autonomía y autarquía de los gobiernos locales, y la mayor o menor competitividad electoral en el distrito también pueden estar incidiendo.

Asimismo, la distribución demográfica, medida a partir del porcentaje de población provincial concentrada en la ciudad más poblada, contribuye al desarrollo de carreras municipales en la medida en que una distribución más equitativa ofrece una mayor cantidad de gobiernos locales fuertes y una mayor concentración los reduce e incentiva en el caso de las circunscripciones más chicas al desarrollo de carreras subnacionales legislativas, dada la sobrerrepresentación de estas  jurisdicciones en las legislaturas locales.

El análisis de algunos casos particulares, sin embargo, requerirán de futuras investigaciones en mayor profundidad. Santa Cruz es menos democrática que Chubut y está más concentrada a nivel demográfico, pero permitió el salto de dos intendentes a gobernadores contra uno solo en la provincia gobernada por Mario Das Neves. Córdoba está más desconcentrada y es más democrática que Catamarca, pero ambas permitieron el ascenso de un solo intendente a la gobernación.

Finalmente, a la hora de analizar qué ciudades han sido cuna de los “gobernadores-intendentes”, los resultados son los que intuitivamente cabría suponer: las ciudades grandes y/o más pobladas fueron las mejores catapultas a las gobernaciones. De los 35 ediles que dieron el salto exitosamente, 14 (40%) venían de haber gobernado las capitales provinciales, mientras que 13 (37%) habían sido intendentes de otras ciudades que si bien no eran capitales, concentraban más de 10% de la población provincial. De esta manera, en 27 de los 35 casos (77%) fue una capital o ciudad muy poblada la que sirvió de precedente de peso para dar el salto de nivel.

Así, a la vista de los datos recabados pero a contramano de lo que los cambios operados en la política en las últimas décadas y la teoría permitirían suponer, el rol de los gobiernos municipales como potenciadores de carreras ejecutivas integradas se muestra débil. Entre la sobreexposición de los intendentes en los medios y su subestudio por parte de la Ciencia Política pareciera hallarse el lugar real de los jefes municipales en la política actual

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