(Artículo publicado por el politólogo Germán Lodola, de la Universidad Torcuato di Tella, en la edición Nº27)
Los diferentes sistemas que conviven en la Argentina inciden también en los regímenes electorales para la elección de legisladores locales. Tendencias y fórmulas.
La estructura altamente descentralizada del federalismo argentino confiere a las provincias la facultad de determinar sus propias reglas electorales generando, así, uno de los mapas institucionales más complejos y cambiantes del mundo. En lo que respecta a los regímenes electorales para la elección de diputados provinciales, la variación al interior de nuestro país es enorme.
Algunas provincias utilizan sistemas de distrito único, otras usan sistemas plurinominales (con o sin representación mínima por departamento o sección electoral) y otras tantas, sistemas mixtos (donde un número de bancas se elige considerando la provincia como distrito único y otro número considerando los departamentos o secciones). Algunas provincias eligen sus legisladores a través de fórmulas proporcionales D'Hont, otras utilizan fórmulas Hare (con claúsulas de barrera que varían entre el 2% y el 22% de los votos), otras tantas utilizan fórmulas mayoritarias con diferentes métodos de asignación de bancas a las minorías, y un número importante de provincias incorpora la Ley de Lemas con requisitos para la constitución de sublemas que varían entre el 1% y el 15% de los afiliados al partido.
En todos los casos, sin embargo, los diputados provinciales son elegidos de manera directa por períodos de cuatro años. Y, salvo raras excepciones, no tienen límite de mandato (1). Utilizando datos inéditos sobre carreras políticas para el período 1983-2007, en esta nota sostengo que los diputados provinciales no construyen carreras legislativas prolongadas ni utilizan la Legislatura como un trampolín para acceder a cargos electivos jerárquicamente superiores.
La diputación provincial parece constituir, en cambio, un componente adicional de la cartera de recursos (empleos) que la dirigencia partidaria provincial controla para distribuir selectivamente entre políticos de segundo o tercer rango en el partido, alimentar la participación sostenida de militantes leales y ocupar posiciones de poder dentro de la organización.
Un primer indicador que nos permite evaluar la estructura de las carreras políticas de
los diputados provinciales es la tasa de reelección. Este dato indica claramente que las
carreras legislativas en las provincias argentinas son una rareza (2). En efecto, de los 6.645 diputados incluidos en nuestra base de datos, 83,4% sirvió sólo un período en la Legislatura provincial, 13,5% dos períodos consecutivos, 2,4% tres períodos y menos del 1% sirvió cuatro o más períodos consecutivos (3). Desde 1983 a la fecha sólo un diputado (Osvaldo Mercuri) ocupó una banca de manera ininterrumpida, mientras que apenas 32 y 7 diputados actuaron durante cuatro y cinco mandatos consecutivos respectivamente.
Analicemos la evolución del promedio de diputados provinciales reelectos entre 1985 y 2007. La tasa promedio de reelección es apenas 20,3%, oscilando entre un mínimo de 14,8% en 1987 y un máximo de 27,2% en 2007. Es también interesante notar la baja tasa de retorno legislativo: en promedio, sólo el 5% de quienes ocuparon una banca de diputado provincial regresa a la Legislatura en algún momento de sus carreras.
La brevedad de las carreras legislativas provinciales puede responder al hecho de que los diputados no buscan la reelección sino que abandonan la política electoral o se postulan para otro cargo electivo. Desafortunadamente, no podemos discutir esta hipótesis porque no existen datos más o menos confiables sobre retiro voluntario de la política. También es posible, por otro lado, que los diputados provinciales en verdad deseen la reelección y logren ser renominados por sus partidos, pero que los ciudadanos decidan luego castigarlos en las urnas.
Para analizar esta segunda hipótesis, logré recolectar información sobre alrededor del 50% de las candidaturas a diputado provincial del período 1987-2007 (4). Los datos son contundentes y no abonan la hipótesis del castigo. Apenas el 20% de los diputados logran ser renominados pero el 95% de ellos obtiene la reelección gracias a ocupar una posición de privilegio en las listas. El principal impedimento para la concreción de la ambición legislativa en las provincias argentinas parece ser entonces la competencia intrapartidaria para acceder a las listas.
Esta competencia, en un sistema de listas cerradas como el nuestro, está controlada por los líderes partidarios provinciales que en muchos casos son los mismos gobernadores. La alta rotación de los diputados provinciales no obedece tanto al hecho de que estos puedan generar estructuras políticas propias desde la Legislatura y desafiar así al liderazgo partidario regional. En verdad, la gran mayoría de los diputados provinciales son cuadros políticos con baja socialización previa en cargos electivos, poca expresividad personal en el electorado y escasa capacidad para manejar recursos económicos desde la Legislatura.
La rotación legislativa a nivel provincial responde más bien a una lógica redistributiva de provisión de incentivos selectivos para reforzar lealtades partidarias o faccionales, incentivar el activismo político, alentar la competencia al interior de la organización y construir/preservar espacios de poder en el partido. En muchas provincias argentinas, la política es un negocio. Y en algunas provincias, es el único negocio.
Desde la óptica de la mayoría de los diputados provinciales que actúan como militantes diligentes en la periferia del núcleo de poder, acceder a una banca en la Legislatura provincial constituye un salario respetable, una pequeña “caja” de recursos para hacer política local, una puerta de entrada para futuras recompensas del partido y una jubilación de privilegio al final de sus carreras.
El pasaje de la diputación provincial a la intendencia proporciona evidencia adicional respecto del rol secundario de las legislaturas provinciales en la estructura de las carreras políticas. Si bien no existen datos sistematizados sobre candidaturas a intendente, detecté que sólo 124 (2,5%) diputados provinciales de las camadas 1983 a 2005 pasaron de la Legislatura a gobernar una intendencia apenas finalizado sus mandatos (5).
El porcentaje de diputados que ganó una elección a intendente en el país nunca superó el 3,5% de los miembros de las legislaturas provinciales al momento de realizarse la elección. Esta tasa, además, ha decrecido en forma constante durante los últimos años hasta ubicarse en el mínimo histórico de 1,8% en 2007. Con el objetivo de evaluar el valor político de las legislaturas provinciales vis-à-vis el valor de las intendencias, codifiqué también todos los casos en los cuales un diputado provincial había ganado una elección a intendente antes de ingresar en la Legislatura. El promedio total de diputados procedentes de una intendencia alcanza sólo el 6%.
Además de los patrones de carrerismo analizados, los diputados provinciales pueden
intentar construir sus carreras en torno a cargos electivos a nivel nacional. Podemos
asumir que aquellos interesados en “nacionalizar” sus carreras verán a la Cámara de Diputados, antes que al Senado y, es obvio, a la presidencia, como el primer peldaño en esa dirección. Sin embargo, los diputados provinciales tampoco construyen una carrera como legisladores nacionales.
En efecto, en las doce elecciones para diputados nacionales celebradas entre 1985 y 2007 apenas 383 legisladores provinciales compitieron por un escaño en el Congreso. Esta cifra representa un promedio de 6,4% del total. De estos 383 candidatos, 175 (45,7%) consiguieron obtener una banca (6). Podemos ver que la tasa de candidatura
exhibe una tendencia irregular ascendente que va del 1,3% de los miembros de
las legislaturas provinciales en 1983 al 5,3% en 2003.
La irregularidad de esta tendencia se explica fundamentalmente por el hecho de que las elecciones legislativas nacionales tienen lugar cada dos años, mientras que en muchos distritos del país las elecciones legislativas provinciales ocurren cada cuatro años. Este calendario electoral desalienta la candidatura de los diputados provinciales que están cumpliendo sus mandatos.
Con respecto a la tasa de éxito electoral, basta con subrayar que sólo un promedio de 1,5% de los legisladores provinciales pasan a la Cámara de Diputados en cada elección.
Los índices excepcionalmente bajos de reelección, retorno y ambición progresiva discutidos en esta nota sugieren que la diputación provincial en nuestro país no constituye un paso decisivo para las carreras políticas de jefes políticos locales.
Las legislaturas provinciales parecen ser una estación de paso, un ingrediente
adicional de la cartera de recursos que los líderes partidarios provinciales utilizan
para premiar políticos de segundo o tercer rango en el partido, recompensar la lealtad
de militantes resueltos y ocupar espacios de poder dentro de la organización. En suma,
la diputación provincial constituye un cargo jerárquicamente inferior que políticos menos exitosos y vinculados al aparato partidario son forzados a abandonar con la esperanza de recibir en el futuro la postulación para otro puesto electivo o la nominación a un cargo vinculado a la cartera de empleos que maneja el partido.
Notas al pie:
(1) La provincia de Tucumán sólo permite la reelección legislativa por dos períodos consecutivos desde el año 2006, Santiago del Estero y la ciudad de Buenos Aires también limitan la reelección de los legisladores provinciales a dos períodos consecutivos, mientras que Neuquén incorporó esta limitación en 2006.
(2) Las carreras ejecutivas, en cambio, muestran altos índices de continuidad. Alrededor del 66% de los gobernadores habilitados para ser reelectos en el período
1987-2007 se postularon para un nuevo mandato y el 83% de éstos ganó la elección. La tasa de reelección para intendente en el mismo período es cercana al 62%.
(3) Parte de la información fue suministrada por las legislaturas provinciales y el resto fue obtenido de fotografías tomadas a las boletas partidarias archivadas en la Secretaría de Información Administrativa de la Cámara Nacional Electoral.
(4) Esta información sólo permite identificar a los diputados que ocupaban una banca y lograron ser candidatos a la reelección. El número de aquellos que realmente intentaron ser renominados es más elevado pero imposible de medir con precisión, pues exige identificar a todos los diputados provinciales que compitieron por su reelección en una elección interna y perdieron.
(5) Además, apenas 46 (1,2%) intendentes elegidos en el período mencionado fueron diputados provinciales en algún momento de sus carreras políticas.
(6) Estos valores son computados como la proporción de diputados provinciales postulados para la Cámara de Diputados en una determinada elección (digamos 1995) respecto del número de diputados provinciales elegibles (es decir, aquellos que ingresaron a la legislatura provincial en 1991 y en 1993). Por supuesto, sería mejor utilizar la proporción de candidatos respecto del número de diputados provinciales
que ocupaban una banca y no se postularon para la reelección. Esta información, sin embargo, está disponible de manera muy fragmentaria para varias provincias.
