Por Miguel Barrientos y Leonardo Mangialavori
El 1° de marzo de 2020, durante la apertura de sesiones del Congreso de la Nación, el presidente Alberto Fernández anunció que en diez días enviaría un proyecto de ley para legalizar el aborto. Pero, poco tiempo después, el coronavirus copó la atención social. El advenimiento de la pandemia y la consecuente parálisis del Poder Legislativo obligaron al gobierno a repensar su agenda, posponiendo el tratamiento del proyecto de interrupción voluntaria del embarazo (IVE).
Para quien impulsa una reforma política, el compromiso ideológico convive siempre con la intención de mejorar su posición estratégica, o al menos conservarla. Manejarse con amplios márgenes de incertidumbre puede tener altos costos políticos que impidan avanzar con la agenda de gobierno. Definir el momento político para habilitar su tratamiento obliga a pensar cuánto capital político se pone en juego con este debate, cuánto se pierde y cuánto se puede recuperar en la ecuación de poder.
Los estudios sobre el Congreso argentino indican que, en ambas cámaras, predomina un fuerte clivaje oficialismo-oposición. El juego de opuestos entre radicalismo y peronismo de las primeras décadas democráticas se reconfiguró tras la crisis de 2001. Kirchnerismo y macrismo redefinieron la política de las dos primeras décadas del siglo XXI en el país. Los resultados de las últimas elecciones reafirmaron la vigencia de esta polaridad. Este es el marco en el que se constituyen y definen los diferentes actores políticos, y se votan los proyectos como el del aborto legal.
Divorcio Vincular y Matrimonio Igualitario
Una tradición surgida con la vuelta de la democracia consiste en que los proyectos de ley que impliquen desacuerdos en términos morales se voten según el principio de libertad de conciencia, que permite a las y los legisladores excusarse de acompañar la posición de su bloque. Esto posibilita la suspensión temporal del clivaje oficialismo-oposición, favoreciendo otro tipo de alianzas y articulaciones políticas. La historia reciente registra tres casos paradigmáticos: el tratamiento de la Ley de Divorcio Vincular (1986-1987), el de la Ley de Matrimonio Igualitario (2010) y el proyecto de Interrupción Voluntaria del Embarazo (2018).
El tratamiento de la Ley de Divorcio Vincular fue un punto de inflexión en la política nacional, a pocos años de la vuelta de la democracia. Cuando el proyecto ingresó a la Cámara de Diputados, emergió una nueva forma de discusión pública de cuestiones del ámbito de la intimidad. El entonces senador Eduardo Menem lo dejó claro cuando expresó que no haría referencias de orden religioso. “No corresponde, estamos tratando este tema en la órbita del César”, dijo durante el debate del proyecto. Por primera vez desde la vuelta a la democracia, se dio libertad de conciencia en la votación.
El tratamiento de la ley fue engorroso y duró diez meses. Además del proceso normal de votación en ambas cámaras, incluyó la vuelta a Diputados, tras modificaciones al proyecto en la cámara alta. Hubo marchas, contramarchas y hasta una visita del Papa al país en abril del '87.
La fuerza de la alianza antidivorcista se mostraba en las calles y en las declaraciones de los dirigentes eclesiásticos, pero no fue mayoritaria dentro del Congreso. Si bien el proyecto fue impulsado y originalmente redactado por el bloque oficialista, lo cierto es que, además de votos, los legisladores peronistas aportaron a la redacción de la propuesta.
A pesar de que el gobierno otorgó libertad de conciencia, los diputados radicales se volcaron masivamente en favor del proyecto (127 de los 130), mientras los peronistas se dividieron sobre la propuesta. La votación resultó una paliza en ambos recintos.
El peronismo de esos años buscaba adaptarse a los nuevos tiempos, y las internas entre renovadores y ortodoxos le daban aires de iniciativa al Gobierno de Alfonsín. Pero 1987 sería un año bisagra para el oficialismo: a la ley de divorcio, le siguieron momentos muy duros de inestabilidad institucional, con los levantamientos carapintadas como lamentables protagonistas. En las elecciones de septiembre, el oficialismo perdió el quórum propio. El peronismo siguió firme en la Cámara Alta y herido en Diputados, pero con mayor capacidad para recomponerse.
Veintitrés años más tarde, en 2010, el proyecto de Matrimonio Igualitario despertó una polémica similar, que atravesó las estructuras de los partidos y atrajo hacia la arena del debate parlamentario a movimientos sociales y religiosos, obligando a poner nuevamente en funcionamiento músculos fuera de forma.
El debate fue reñido y no faltaron las presiones de la jerarquía eclesiástica. La presencia del entonces diputado Néstor Kirchner en el recinto fue decisiva para el acompañamiento de la bancada oficialista. El expresidente fue una pieza clave en la construcción de los acuerdos dentro del bloque. Pero la medida continuó ensanchando la grieta dentro del peronismo: Graciela Giannettasio, Hilda Aguirre de Soria y José María Díaz Bancalari fueron algunos de los 30 integrantes del Frente para la Victoria (FpV) que se opusieron al proyecto del Ejecutivo. Graciela Camaño, Jorge Obeid y Ramón Puerta lo hicieron desde el bloque del Peronismo Federal. El proyecto obtuvo media sanción en Diputados, por una diferencia de 16 votos (126 a 110).
A pesar de la fuerte confrontación que se vivía desde el debate por las retenciones móviles en 2008, en ambas cámaras la oposición hizo su aporte para la sanción del proyecto oficialista: Patricia Bullrich, Laura Alonso, Margarita Stolbizer, Roy Cortina, Ricardo Alfonsín y Ricardo Gil Lavedra, entre otros, apoyaron el proyecto.
Dos meses más tarde, en una sesión que se extendió hasta la madrugada, el Senado lo convirtió en ley con 33 votos afirmativos contra 27 negativos (de estos últimos, 6 fueron del FpV). La senadora Hilda “Chiche” Duhalde y sus pares Ernesto Sanz y Gerardo Morales acompañaron la iniciativa.
No es fácil determinar el impacto que este debate produjo al interior de cada una de las fuerzas políticas, y más difícil aún es definir su duración, pero algunos datos son contundentes. En la bancada del FpV, quienes votaron en contra del proyecto oficialista registraron un alto nivel de ausentismo en las sesiones posteriores a su votación. Además, su disciplina partidaria fue 15,3% menor que la de quienes lo apoyaron.
Verdes y celestes
En 2018, el Congreso debatió por primera vez en el recinto la interrupción voluntaria del embarazo (IVE), pero a diferencia de los casos de Divorcio Vincular y Matrimonio Igualitario, no se trató de una iniciativa presentada por el Poder Ejecutivo. Su redacción fue colectiva y consensuada entre las organizaciones que forman la Campaña Nacional por el Derecho al Aborto Legal, Seguro y Gratuito, buscando la despenalización y legalización de dicha práctica. El proyecto accedió al recinto luego de seis intentos fallidos. En esos meses de trabajos legislativos, sucedieron marchas multitudinarias a favor y en contra.
La maratónica sesión en Diputados se prolongó 23 horas. Por 4 votos de diferencia, una mayoría dio media sanción al proyecto, que pasó al Senado para su tratamiento. En agosto de ese año, a pesar de sumar 31 voluntades, 38 senadores frenaron el proyecto.
El oficialismo no fue quien aportó más votos afirmativos: apenas poco más de un tercio de sus legisladores sostuvo su apoyo a la IVE (8 en el Senado y 42 en la Cámara Baja). Durante el debate, no se vieron figuras fuertes del Ejecutivo “militando” la causa abortista e, incluso, no hubo declaraciones del presidente en su favor. Daniel Lipovetzky, uno de los grandes mosqueteros del voto afirmativo, se quedó fuera de las listas nacionales para renovar su banca: haber militado el proyecto le costó bajar un nivel en la esfera federal para pasar a desempeñarse como legislador provincial.
La ambigüedad con la que el gobierno sobrellevó el tratamiento del proyecto generó un juego de sospechas que sin dudas influyó en las relaciones entre los integrantes de su bloque y, probablemente, haya tenido que ver con el alto ausentismo durante las sesiones posteriores al tratamiento del proyecto, y la caída en los índices de disciplina del bloque oficialista. El gesto más evidente de la falta de compromiso con el proyecto lo tuvo el propio Mauricio Macri en el debate presidencial de 2019, al manifestarse contra el aborto.
Doblarse sin romperse
¿Cuánto pone el gobierno en juego en el Congreso al habilitar este debate impostergable? En el camino hacia la aprobación, debe gestionar voluntades de legisladoras y legisladores para lograr que un proyecto como este vea la luz, reduciendo los riesgos que pueda generarle.
Desde 2003, la tasa de disciplina partidaria anual del oficialismo en ambas cámaras suele superar el 75%. El Senado cuenta con miembros un poco más autónomos de las posiciones del bloque con respecto a la Cámara Baja, pero no se puede desmerecer su apoyo a las iniciativas partidarias. Un punto a tener en cuenta son los vaivenes que se ven entre los años pares e impares. Estos últimos, fuertemente marcados por la contienda electoral, muestran mayor dificultad para aprobar las iniciativas del oficialismo.
Disciplina en el oficialismo en ambas cámaras del Congreso Nacional (2004-2019)
Ante la libertad de conciencia, las legisladoras y los legisladores, acostumbrados a una lógica de abroquelamiento, se encuentran con una autonomía inédita que puede generar rispideces (a veces, insalvables). Los casos evidencian que esta tradición permite atraer votos de la oposición sin perder los propios. Además, mantener la solidez del bloque luego del debate parece más fácil para el oficialismo, que organiza a su tropa distribuyendo premios y castigos, mientras que la oposición se abroquela sobre cierta afinidad ideológica y la esperanza de alguna chance electoral en años venideros. Si el oficialismo puede enfriar el conflicto interno y mantener su solidez, será la oposición la que empiece a hacer agua después de la discusión.
El debate sobre el aborto no está exento de riesgos para el gobierno. Según un relevamiento de Clarín publicado el 2 de marzo pasado, 28 de los 119 diputados del Frente de Todos (FdT) son “celestes”, y en el peronismo no kirchnerista hay tan solo 3 votos “verdes”. Es muy difícil que el oficialismo atraiga legisladores opositores a sus filas, y también es incierto el daño que el debate puede producirle a Juntos por el Cambio. El debate de 2018 le significó un problema, aunque quizás esto haya sido provocado por la posición ambigua y el difícil juego de equilibrios que planteó Macri. Que el proyecto sea presentado por un gobierno de otro signo político no necesariamente producirá el mismo efecto.
Según el relevamiento de Clarín, la diferencia en el Senado es de un único voto, pero para Infobae habría 35 senadores que votarían contra la propuesta y 32 a favor. De ser así, el FdT estaría obligado a requerir el cambio de postura de 3 senadores para forzar el empate y la definición de la vicepresidenta. El momento para tratar el proyecto también dependerá del tiempo que necesite el gobierno para convencerlos de que, al menos, se abstengan o ausenten.
Forzar a legisladores para que voten en contra de sus principios tiene un costo difícil de calcular. Una ruptura de bloque es improbable, pero existen otras formas de manifestar descontento. Una menor disciplina partidaria o elevado ausentismo podrían complicar el panorama del gobierno. No debería olvidarse que, a veces, solo se necesita alcanzar el quórum, cosa que puede resultar más dificultosa si el legislador está a desgano.
Pero gobernar es tomar decisiones arriesgadas que alteran el status quo y generan beneficiados y perjudicados, tanto por el contenido de las propuestas como por los tironeos en torno a esas decisiones. El capital político, como cualquier capital, sólo tiene razón de ser si se lo usa; es una condición de poder que se hace efectiva en la medida en que se ejerce. A cada momento de la gestión le corresponden diferentes grados de autonomía, capacidad de acción y distintas dosis de capital político.
Todo indica que palabras como aislamiento o distanciamiento social seguirán resonando algunos meses más. Ante el fin de la luna de miel de inicio de mandato, y con un horizonte de renegociación de la deuda con el FMI, reforma judicial, votación del presupuesto 2021, un potencial impuesto a las grandes fortunas y posibles medidas de reactivación económica, el tratamiento de la IVE parece perder terreno. Pero los datos muestran que dar este debate en un año electoral puede tener un costo mayor para el gobierno, a la vez que aumenta la imprevisibilidad sobre su aprobación.
Esperar más tiempo implica la incertidumbre de un año electoral, con un panorama en el que los números verdes pueden volver a cambiar. Si las urgencias provocadas por la pandemia obligan a demorar el debate, el momento más favorable para el proyecto de Interrupción Voluntaria del Embarazo podría llegar recién luego de las elecciones legislativas de 2021 aprovechando, en caso de que se produzca, el contexto de una nueva luna de miel.
Los tiempos de la política no siempre coinciden con las necesidades de la sociedad, y postergar demasiado el debate podría tener un saldo aún más negativo para el oficialismo y, especialmente, para quienes no ven reconocido su derecho.
