(Columna de Florencia Deich y Eduardo Rivas)
La obligatoriedad de tomar todas las decisiones por consenso sirvió al inicio del proceso, pero ahora impide el avance de muchas iniciativas.
La crisis que vive el Mercosur pone en cuestionamiento dos de los pilares básicos sobre los que se sustenta el proceso de integración: la intergubernamentabilidad y la adopción de todas sus decisiones por consenso. Ambas cuestiones tienen en común la negativa de los estados a dar paso a instancias de supranacionalidad que menoscaben su soberanía y sus derechos pero, sin ese paso, más que de un proceso de integración deberíamos hablar de un proceso de asociación.
Como ocurriera décadas atrás en la entonces Comunidad Económica Europa con la crisis de la silla vacía cuando el general Charles de Gaulle rechazó el cambio de la forma de votación en el seno de la Comisión Europea, que por entonces era por unanimidad y se pretendía modificar por el de mayoría cualificada, el Mercsour se encuentra hoy ante una crisis de las sillas vacías, pero no porque se pretenda modificar el sistema de votación sino porque se pretende modificar las propias bases del proceso.
Estas sillas que, alternativamente, dejan vacías Paraguay, Brasil y Argentina o Venezuela y Uruguay, impiden que el Mercosur pueda avanzar en políticas concretas que le permitan salir del estado de bloqueo institucional en el que se sumió tras el comunicado de la Cancillería uruguaya en el que anunciaba que dejaba de presidir el bloque. Situación que se potencia y se acentúa por la recurrente decisión de cada uno de los Estados involucrados de privilegiar sus intereses nacionales por sobre la construcción de un interés regional, incentivada por el intergubernamentalismo puro que guía el accionar del proceso y por la búsqueda del equilibrio permanente que caracteriza al Mercosur
El intergubernamentalismo se basa en la igualdad de los estados al momento de la toma de decisiones y la obligatoriedad del acuerdo total para dichas decisiones. Así, pues, cinco estados equivalen a cinco votos, y si los cinco no coinciden en la decisión a adoptar, dicha decisión no se adopta. Tal vez por eso en 2012 urgió suspender a Paraguay, que tenía bloqueado el ingreso de Venezuela en su Cámara Alta, para inmediatamente adherir como miembro pleno a la República Bolivariana de Venezuela gobernada por ese entonces por Hugo Chávez Frías. Convencer al expresidente uruguayo Pepe Mujica no les fue difícil y ambas decisiones (suspensiónadhesión) se tomaron a puertas cerradas con una rapidez inusitada en el devenir mercosureño, caracterizado por sus movimientos espasmódicos y excesivamente lentos.
En esta etapa este mecanismo decisorio demuestra su rotundo fracaso, puesto que el Mercosur no logra pasar de ser un proyecto constituido por la suma de los proyectos nacionales de cada uno de los estados parte sin poder erigirse en un proyecto superador de éstos, donde el todo supera la suma de las partes.
Se han dado algunos cambios de fachada pretendiendo generar estructuras, que en su origen fueron más una forma de garantizar un exilio dorado y con exhibición pública, erigiéndose por fuera del equilibrio de poder permanente y la multilateralidad de las estructuras mercosureñas aunque siempre manteniendo el principio de rotación de las nacionalidades para que alternativamente todos los Estados tengan su representante, que apuestan a una visión más holística del proceso. Así, la figura de la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur, y con mayor especificidad la de su Presidente, pretende erigirse como la voz única del Mercosur, pero su peso específico en el funcionamiento del bloque es cercano a nulo. Situación similar ocurre con el Alto Representante General del Mercosur, que con funciones similares a las de la citada comisión, tampoco deja de ser una iniciativa políticamente correcta para dar señales de avanzar en una dirección determinada, aunque la política real del Mercosur vaya en el sentido contrario.
A la par de esto, y en clara sintonía, la obligatoriedad de adoptar todas las decisiones por consenso fue útil en los albores del proceso, hace ya más de 25 años, pero en estos momentos se convirtió en un lastre, puesto que no se han encontrado mecanismos que permiten superar las diferencias entre los miembros y ante la imposibilidad de lograr acuerdos, se bloquean las iniciativas.
En el mismo sentido, y en una temática que venimos estudiando y abordaremos en profundidad en un próximo artículo, la situación antes planteada se manifiesta con claridad cuando se analiza la internalización de la normativa emanada de los órganos del Mercosur, puesto que la manera que los Estados Parte han encontrado para “ladear” la unanimidad es el intercambio de apoyos entre proyectos de interés para cada uno de ellos pero que, por requerir de internalización, se convierten en letra muerta al no ser incorporadas a los acervos jurídicos nacionales.
Estas temáticas están sometidas hoy a fuertes cuestionamientos. La falta de actores de carácter supranacional que velen por el proceso de integración en sí mismo se ve, además, dificultada de concretizarse por los limitantes legales existentes en la mayoría de los países miembros respecto a la posibilidad de someterse a una autoridad supranacional. Argentina es el único país que, explícitamente, admite dicha posibilidad, mientras que el resto de los socios no lo prevén o, incluso alguno, lo rechazan.
Amén de eso, hay que considerar el impacto de las realidades políticas nacionales en el seno del Mercosur. Los casos de Brasil y de Venezuela son un claro ejemplo de ello, puesto que como en el efecto mariposa, sus realidades internas impactan de manera determinante en el bloque, que la deben considerar sin por ello inmiscuirse en su política nacional.
Destituida Dilma y tomando en consideración sus declaraciones aseverando que su país está siendo sometido a un golpe del Parlamento, ¿se evaluará en el bloque aplicar la cláusula o el diálogo entre las Cancillerías no estaría siendo el mismo que se da a conocer públicamente?
¿Es posible excluir del Mercosur a Brasil, que es en casi cualquiera de los parámetros que se consideren, más de la mitad del bloque?
Suspender a Venezuela implicaría también impedir a sus representantes parlasureños participar del Parlamento del Mercosur. Esto es delicado, teniendo en cuenta que es en este órgano imbuido por la representación, donde la oposición venezolana tiene el margen para dar a conocer la situación por la que atraviesa su país y establecer lazos políticos y de solidaridad con familias partidarias de los otros países.
Se debate hacerlo con Venezuela? ¿se animarán a debatirlo hacer con Brasil?
En consecuencia, ante esta crisis el bloque tiene la posibilidad pasar a otro estadio de su integración, tendrá que resolver entonces si quiere profundizar lo realizado hasta aquí e integrarse más y mejor, o si pretende quedarse en el híbrido en el que se encuentra.
Debe entonces plantearse el Mercosur si pretende pasar de ser común a ser único, o si rechaza en cambio tal posibilidad. Parece un juego semántico pero en realidad detrás de las palabras se esconde algo más que una sigla, de acuerdo al concepto que se construya se puede seguir en este estadio en el cual hay ámbitos comunes en el que se comparten o no políticas y al que acuden diferentes actores en igualdad de condiciones. En contraparte, si se decidiese avanzar en una verdadera política de integración y cooperación forjada en mecanismos institucionales que la garanticen y estimulen, será necesario dejar atrás la lógica del intergubernamentalismo para pensar en estructuras supranacionales y abandonar la lógica temerosa de la decisión consensuada para dar paso a la modalidad de decisión por mayoría cualificada.
En el Parlasur, que aún no tiene poder de decisión, se logró avanzar en este sentido convirtiendo al ámbito parlamentario en el primer órgano mercosureño en el cual no están representados todos los Estados Parte en igual nú- mero y donde los actos que se adoptan se hacen por mayorías, sin requerir de la unanimidad de todos los parlamentarios, aunque la Mesa Directiva del Cuerpo, con un poco más de poder efectivo que el pleno, requiere del consenso para adoptar decisiones de acuerdo a lo que establece el artículo 43 del Reglamento Interno.
Creemos que debemos avanzar en ese sentido. Creemos que el Mercosur tiene que dejar de ser un mero ámbito en el que los Estados Parte acuerdan políticas comunes para convertirse en un verdadero proceso de integración y cooperación donde sin prisa, pero sin pausa, los países comprendan que no pierden soberanía sino que la transforman a favor de decisiones supranacionales que persiguen objetivos regionales, en el afán por superar los objetivos de cada una de las partes involucradas en el proceso.
En este caso abandonar la unanimidad por la mayoría sería una apuesta para poner en valor el orden supranacional necesario para evitar el freno constante ofrecido por los mandatos nacionales de turno.
Sin lugar a dudas el horizonte es lejano y como decía el Primer Ciudadano Ilustre del Mercosur, Eduardo Galeano, a cada paso que damos, se nos aleja dos pasos, pero no hay que dejar de caminar en esa dirección
