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Elecciones y rumbo externo

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17-09-2021
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Por Tomás Múgica

En las elecciones de medio término la política exterior suele ocupar un lugar menor. La presencia de lo internacional se hace presente sólo mediante referencias el contexto externo (“No suele ocurrir que una pandemia se desate en el mundo y azote a la humanidad”) y alusiones a países que operan como anti-modelos (Venezuela es el más notorio). En sus declaraciones en la noche electoral, Elisa Carrió se alegró porque “no vamos a ser Venezuela” y Javier Milei dio su mensaje rodeado de dirigentes antichavistas que enarbolaban banderas de su país. Las PASO celebradas el 12 de septiembre no escapan a este patrón.

Como toda elección, sin embargo, al afectar el rumbo general del gobierno, es probable que tenga un efecto en la orientación de la política exterior. Más aún en el caso de una derrota del oficialismo (que en cualquier caso deberá ser confirmada en noviembre). El resultado del domingo interpela a la administración de Alberto Fernández y demanda cambios, tal como el propio presidente lo reconoció en su discurso la noche de la elección.

El nuevo contexto político

Cuando y en qué dirección operarán esos cambios ?en un contexto muy incierto- es una pregunta difícil de responder, pero una que vale la pena formular. Proponemos entonces un ejercicio especulativo que si no permite anticipar movimientos al menos ayuda a examinar las opciones que se abren para el gobierno en este terreno. Hay tres factores a tomar en cuenta: el equilibrio entre gobierno y oposición; el balance interno en la coalición oficialista y las limitaciones que impone el contexto tanto doméstico como externo.

Empecemos por el reparto de fuerzas entre gobierno y oposición, que a nivel nacional se expresa en el Congreso. De confirmarse el resultado en noviembre, el gobierno quedaría sin quorum propio en ambas Cámaras. ¿Tiene esto alguna consecuencia para la política exterior de nuestro país?

Es cierto que en un sistema presidencialista como el argentino, la conducción de la política exterior está en manos del Presidente y su Gabinete. El Legislativo tiene, en principio, un rol secundario, cuyo aspecto más importante es la ratificación de los tratados internacionales. Sin embargo, dos matices se imponen, uno más permanente y otro vinculado al carácter de la coalición gobernante: primero, en el Congreso se votan normas de alto impacto sobre el relacionamiento económico externo, especialmente aquellas referentes a la política fiscal (presupuesto, endeudamiento). Segundo, el Legislativo es el espacio institucional en el cual el kirchnerismo tiene mayor peso, especialmente en el Senado. Por ello ha actuado como caja de resonancia de las posiciones de la Vicepresidenta y de sus dirigentes más cercanos.

En resumen, todo parece indicar que a partir de diciembre la oposición estará mejor posicionada para fijar límites en leyes de importancia para el programa económico y el vínculo con el FMI. También que el Congreso podría ser escenario de tensiones al interior del Frente de Todos (FdT) sobre estos mismos temas.

Segundo, luego del resultado electoral es esperable que se operen cambios en los equilibrios internos de la coalición oficialista, lo cual a su vez podría alterar las preferencias del gobierno en materia de política exterior. Dichas preferencias deben ser comprendidas a la luz de la heterogeneidad del FdT: surgen de las identidades y valores de los diferentes sectores que conforman esa coalición, de los intereses materiales que dichos sectores representan y de la forma en que se articulan esas identidades e intereses, tal como lo explica Federico Merke.

La heterogeneidad del FdT tuvo y tiene su correlato en las decisiones. Durante los casi dos años de gobierno, existieron tensiones en torno a diversos temas de política exterior. Mencionamos algunos: la política hacia Venezuela (resoluciones de condena al régimen de Maduro en OEA y ONU), la relación con el FMI (uso de los Derechos Especiales de Giro o DEG, plazo y condiciones para un nuevo acuerdo) y las exportaciones de carne (restricciones o continuidad de la política anterior) fueron materia de debate ?a veces más solapado, a veces más abierto- entre los diferentes sectores del oficialismo.

Tras la elección, sobrevino la crisis política, que pone en cuestión el rumbo del gobierno y posiblemente afecte la distribución de poder entre los sectores que conforman el Frente. . Su identidad ideológica y los intereses materiales de su base electoral inclinan al kirchnerismo a la defensa del mercado interno, a una política fiscal más laxa ?lo cual significa más dureza frente al Fondo- y a una preferencia por estrechar vínculos con potencias que desafían a Estados Unidos (China y/o Rusia) y con gobiernos afines en la región. El grupo más cercano al Presidente, ya sea por convicción o simple pragmatismo, tiene una mirada distinta: quiere un rápido acuerdo con el FMI y entiende que algún nivel de disciplina fiscal es un insumo indispensable para ello. También ha buscado convertir al gobierno en un interlocutor confiable para la Administración Biden en América Latina.

Sin embargo, se debe contemplar ? y este es nuestro tercer punto- el contexto doméstico e internacional externo, que impone restricciones: pensemos en la deuda externa ?y más ampliamente la situación fiscal- y la pandemia, por mencionar dos temas de la agenda pública en los cuales el gobierno enfrenta desafíos. Argentina necesita acordar un programa con el FMI para no caer en cesación de pagos, al tiempo que la situación social demanda un alto nivel de gasto público para hacer frente a la situación creada por la pandemia de Covid-19. Es decir, no se trata sólo de lo que quiero hacer, sino también de lo que puedo hacer.

Opciones

Frente a este panorama, las opciones que se le abren a la administración Fernández a nivel externo a partir de diciembre podrían ordenarse en torno a dos polos (cada uno de los cuales admite variedad de matices): radicalización o giro pragmático.

Desde algunos ámbitos (Wall Street, grandes medios, sectores del empresariado) se llama la atención sobre la posibilidad de una radicalización del gobierno. Ello supondría incremento del gasto público financiado con emisión, endurecimiento de posiciones frente al FMI, comercio administrado para proteger el mercado doméstico y eventualmente nacionalización de empresas y búsqueda de apoyo económico y político en China y, en menor medida, en Rusia.

La segunda posibilidad es el giro pragmático, ya insinuado en la relación con Estados Unidos y el vínculo con el FMI, a través de varios hechos: adquisición de vacunas Pfizer y Moderna, Diálogo de alto nivel sobre acción climática en las Américas y decisión de utilizar los DEG para pagar deuda. El pragmatismo supondría el cierre de un nuevo acuerdo con el FMI -que incluya metas fiscales y monetarias relativamente exigentes- en un plazo relativamente breve y el mantenimiento de un buen vínculo con Estados Unidos, sin descuidar la relación con otras potencias. En cualquier caso, ese giro debería llegar después de noviembre, tras un esfuerzo político y fiscal para mejorar el resultado electoral de septiembre. En favor de este escenario, Joe Biden da señales de apostar por vínculo constructivo con el Gobierno de Alberto Fernández.

¿Hacia dónde caminará el Gobierno? Un indicador potente de la orientación del FdT debería ser la composición del Gabinete: Economía y Producción, dos de las cuatro carteras más involucradas en la conducción de la política internacional, están en discusión por estas horas (las otras dos son Relaciones Exteriores, que parece no estar en debate por ahora, y Defensa, dónde el cambio se dio hace poco tiempo, con la asunción de Jorge Taiana). Habrá que esperar para conocer el nombre de los reemplazantes y a qué sector representan. El otro indicador es el contenido de las políticas que se implementen de aquí en adelante, especialmente a nivel fiscal (más o menos expansivas).Todo está en suspenso.

Acorralado entre las demandas sociales y la necesidad electoral, por un lado, y las limitaciones impuestas por la situación económica, por el otro, resulta difícil predecir el camino a seguir. En cualquier caso, una gran cuota de pragmatismo será un ingrediente importante. En las relaciones internacionales, la necesidad suele imponerse a la voluntad.

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