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La boleta única y el voto electrónico

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09-08-2016
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(Columna de Ernesto Calvo)

La forma de emitir el voto ocupa un lugar preponderante en el sistema político y es el centro del proyecto de reforma del Ejecutivo que empezó discutirse en el Congreso.

Siempre he sido muy ambivalente respecto del voto electrónico. Es generalmente mucho más caro que el voto manual. Tiende a favorecer la proliferación de elecciones para decidir candidaturas o temas sobre los cuales los votantes tienen muy poca información (sheriffs, jueces, “proposiciones”, etcétera). Puede generar desigualdades de acceso entre votantes con distintas capacidades. Y les encanta a los políticos porque, no sé si ya lo dije, es muy caro. Por supuesto, el voto electrónico puede ser implementado de un modo correcto y ayudar a solucionar patologías importantes en muchos sistemas electorales. Elecciones como las de Brasil, con listas desbloqueadas que permiten elegir entre miles de candidatos, tardarían días o semanas para ser escrutadas si se votase manualmente, como ocurría hace dos décadas. El voto electrónico en Brasil tiene sus problemas, pero dichos problemas son decididamente menores comparados con hacer un recuento manual de 3.000 o 4.000 candidatos distintos a diputado federal para San Pablo o para Rio de Janeiro. En todos aquellos casos en los cuales la oferta electoral es muy vasta o en los cuales la forma de votación es muy compleja, el voto electrónico puede resolver problemas importantes.

Pero el voto electrónico puede ser muy problemático. Para empezar, votar electrónicamente en la Argentina requiere comprar, alquilar o producir más de 90.000 máquinas que tienen que tener una alta confiabilidad técnica, que tienen que ser fiscalizadas de modo apropiado y cuya utilidad se restringe a votar. Si compradas, una vez que se vota las máquinas van al depósito por dos años, tiempo en el cual sólo nos queda cruzar los dedos que no haya reformas electorales o cambios que las tornen obsoletas. Si alquiladas, el precio de actualización está agregado al costo de implementación del sistema. Dado que no hay economías de escala que reduzcan el precio, dado que el número de operadores existentes es limitado y que muchos actores distintos tienen que garantizar que los dispositivos se ajusten a la legislación vigente, el costo de implementación es muy alto.

Muchos dirán que los escrutinios en Argentina, como en todas partes del mundo, son caros. Eso también es cierto. Como lo es también que el número de boletas color que fueron impresas para las elecciones de 2015 posiblemente despilfarró un bosque, con costos por unidad que son también poco justificables. Pero imprimir boletas únicas (la BU en BUE) para la campaña, agregar el costo de un chip electrónico al papel, para luego utilizar una máquina que registra un número limitado de preferencias (la E que nos queda), implica imprimir las boletas de la campaña, las boletas de los dispositivos, además de comprar las máquinas. Posiblemente el peor de los dos mundos. Lo primero nos deja sin un bosque, lo segundo sin plata. Pero asumamos que la BU queda tan sólo en la máquina y que salvamos el bosque.

BOLETA UNICA

Conviene separar la discusión del proyecto oficial de la boleta única electrónica en sus dos partes. Podemos votar con boleta única de modo manual (como en Santa Fe o Córdoba) y también podemos votar en forma electrónica sin utilizar una boleta única (como en casi todos los países que usan voto electrónico). Estas dos reformas no sólo no tienen por qué ir de la mano, sino que, en realidad, no se llevan muy bien la una con la otra. La boleta única simplifica la votación y, por tanto, disminuye las ventajas comparativas de un voto electrónico. Más importante aún, la boleta única dificulta la utilización de voto electrónico para un alto número de categorías secundarias (como los sheriffs, jueces o proposiciones frecuentes en EE.UU.). Por lo que difícilmente la boleta única puede escalarse hacia otras votaciones. Es decir, la boleta única limita las ventajas comparativas del voto electrónico, reduciendo el dispositivo a un elemento mayormente cosmético que registra las preferencias realizadas en la boleta única ¿Por qué entonces terminamos con un proyecto como la BUE? Porque tenemos ya en el país un par de elecciones que utilizaron este tipo de dispositivo en forma exitosa, como en Salta; porque como muestran los trabajos de CIPPEC los votantes tienen un cierto fetiche por el voto informático; y, desde el lado político, porque el ejecutivo tiene expectativas de que este sistema de votación va a disminuir los costos de fiscalización para su partido y administrar los efectos de arrastre de la boleta a su favor.

Pero hablemos entonces primero de la boleta única. Este tipo de sistema de votación puede ser atractivo para todos los partidos, más allá del oficialismo. En primer lugar, disminuye los costos de impresión de las distintas boletas. En segundo lugar, limita los problemas de fiscalización a la hora de la emisión del sufragio al evitar que la oferta de boletas en las mesas sea manipulada.

Por supuesto, no necesariamente limita los problemas de fiscalización a la hora del recuento. Sin embargo, es considerablemente más difícil manipular el recuento si no se pueden alterar los votos ingresados en las urnas. Si los problemas de manipulación fueran significativos en Argentina esto sería particularmente importante. Sin embargo, dichos problemas nunca han sido considerado severos en Argentina, cuyos comicios nunca han sido cuestionadas por organismos nacionales o internacionales. Más allá de eventos aislados pero publicitados en tiempo de campaña, como el caso de la quema de tres urnas en Tucumán, no es claro que la boleta única tenga como objetivo el disminuir los riesgos electorales. El proyecto del ejecutivo menciona como problema importante el clientelismo político, pero el clientelismo es un tipo de manipulación de las preferencias que ocurre con anterioridad al escrutinio. La boleta única no elimina el clientelismo, dado que la distribución de ropa, comida, trabajo u obra pública no ocurre en el día de la elección.

Desde el punto de vista del voto, la decisión más importante de la boleta única es cómo se organiza la información para facilitar o dificultar la elección de distintas opciones electorales. En el caso de la Argentina, esto está dominado por el estudio de efectos de arrastre entre categorías superiores (presidente o gobernadores) e inferiores (intendentes, diputados y senadores nacionales y provinciales). Dado que la BU es una reforma nacional, eso se limita a los efectos de arrastre entre las categorías de Presidente y legisladores (del Mercosur, Diputados y Senado). Sin embargo, al requerir el proyecto que los distritos que se acogen a la reforma deberían implementar este sistema a nivel local, sus efectos pueden ser aún más pronunciados a nivel provincial. Las evaluaciones de la boleta única en Santa Fe por parte de Julia Pomares, Marcelo Leiras y Maria Page (CIPPEC) también ha mostrado que la organización de la información en la boleta en la última elección también indujo un mayor voto hacia candidatos, debilitando las etiquetas partidarias.

LA ESTRATEGIA DEL PRO

El actual proyecto del Ejecutivo otorga dos opciones a los votantes: lista completa o por categorías. En el caso de la lista completa, el problema es cómo definirla. Este va a ser un problema particularmente importante en la elección del '19, cuando una alianza como Cambiemos puede tener un candidato presidencial radical y uno del PRO, pero en la que los candidatos a diputados del radicalismo posiblemente no quieran que el dispositivo de votación empuje a los votantes a elegir la lista de diputados del PRO. Dado que la decisión de votar “lista completa” o “por categorías” precede la presentación de la información de la oferta política, es de esperar que esta decisión desincentive el corte de boleta en forma severa. Esto es claramente más importante cuando existen arrastres fuertes como en la elección presidencial. Bajo el actual sistema, es muy posible que la presión de las bases del Radicalismo sea para despegarse de Cambiemos y que el sistema de votación genere problemas internos entre los líderes y las bases políticas de la UCR.

El problema es por supuesto más severo para agrupaciones provinciales que no tengan un candidato primario de referencia a nivel nacional. El MPN en Neuquén, por ejemplo, no sería un socio primario de un candidato presidencial y, por tanto, debería educar a sus votantes para que no opten por la vía “lista completa” en el día de la elección. En el peronismo, el efecto de estas reglas es limitar la capacidad del partido de dirimir internas a través de las PASO, dado que listas sin un candidato presidencial primario son penalizadas respecto de aquellas agrupaciones que si lo tienen.

El efecto esperado de la reforma es reducir la fragmentación, aunque esto se realiza de un modo particularmente conveniente para el PRO. Hoy en día el PRO es el único partido del cual podemos esperar que el arrastre desde la candidatura presidencial sea unívocamente beneficioso para sus listas de legisladores, por encima de las necesidades de “juntar” los pedazos con vistas al '19 que deberían verse en la UCR y el PJ.

LA “E” EN LA BUE

Como ya dije, tenemos varias experiencias provinciales con boleta única, la mayoría de las cuales no requirieron de voto electrónico. En las provincias de Córdoba y Santa Fe, la boleta única de papel se utilizó, con mayor o menor dificultad, para elecciones con un número alto de opciones electorales. En gran cantidad de países se vota electrónicamente sin utilizar boleta única. Por tanto, la pregunta es que tenemos para ganar al utilizar la “E” en el proyecto BUE.

Dado que el proyecto oficial propone una boleta única que es empujada por los cargos superiores y está diseñada con base al sistema de Salta, el voto electrónico tiene muy poca posibilidad de ser “escalado” a otro tipo de elecciones y, a su vez, tiene un fuerte sesgo hacia el proveedor que ya implementó este sistema de votación. De hecho, como argumentaba recientemente María Esperanza Casullo, “La frase 'boleta única electrónica' y la sigla BUE son una marca registrada de la empresa comercializadora de servicios de informática electoral MSA (Magic Software Argentina)”. Si bien, tal como afirma Julia Pomares, la versión final del proyecto es menos restrictiva y abre la puerta a un par de otros proveedores (Indra y Smartmatic), no es claro que puedan existir ofertas competitivas a precios razonables cuando el mercado es pequeño y una empresa está preclasificada mediante una reforma legislativa que requiere un diseño que no está disponible en el estante de los otros proveedores.

Dado que la oferta es pequeña, la estructura del mercado de dispositivos de la BUE es efectivamente oligopólica (o monopólica sino Indra y Smartmatic no llegan a presentar diseños compatibles). Los precios no pueden ser competitivos, sino que estarán sujetos a una negociación entre los organismos a cargo de la implementación y la empresa que tiene los dispositivos requeridos por ley. El hecho de que el dispositivo queda codificado en la ley también implica que estas compañías se transforman en los proveedores privilegiados del gobierno en elecciones futuras, salvo que se realice una modificación del código electoral mediante una nueva ronda de reformas o surjan nuevos competidores en el mercado. En este caso, la reforma facilita una rápida implementación para el '17 pero lo hace asegurando sobreprecios importantes que se extienden del '19 en adelante.

La discusión en el Congreso posiblemente se concentre en el diseño de la Boleta Unica antes que en su carácter electrónico. Como dije al principio de esta nota, a los políticos les gusta el voto electrónico porque da imagen de modernidad y es caro. Por supuesto que este “es caro” sólo es atractivo si ese precio tiene asociados pagos laterales. Dado que el proyecto de ley torna innecesarios los pagos laterales para cerrar el contrato a nivel nacional, más allá de la aprobación de la presente ley, la presión para expandir el voto electrónico se sentirá con mayor virulencia desde las provincias, por parte de quienes pueden realizar sus propios acuerdos para la provisión de equipos en elecciones provinciales. Dada la existencia de una ley nacional, la implementación irregular a nivel provincial se torna considerablemente más fácil. Dice un viejo dicho político: “¿Cuánto es cinco más cinco? Ocho para vos y dos para mí”. La “E” en BUE puede ser el facilitador de la reforma y también su principal costo en el mediano plazo. Por ahora, el proyecto del ejecutivo debe ser leído como un “BU” para el PRO y un “E” para la clase política. Parafraseando a Lucas Ayarragaray, legislador conservador y brillante orador de la reforma del '12, si bien no todos los partidos se benefician de la reforma, todos los políticos pasan por contaduría.