Según Negretto, la reforma constitucional de la cual se cumplen 20 años no logró crear un sistema semipresidencial. Hacia adelante, la clave es “reducir los espacios de arbitrariedad del Ejecutivo”.
El politólogo Gabriel Negretto opina que la atenuación del presidencialismo buscada por la reforma del '94 no se cumplió. “El diseño fue deficiente para atenuar el presidencialismo simplemente porque éste era un objetivo de Alfonsín y la UCR, pero no de Menem y su partido”, explica. En diálogo con el estadista, agrega otros dos factores. Por un lado, “la interpretación expansiva que hizo el Ejecutivo de sus poderes y que la Corte Suprema avaló, sobre todo durante la segunda presidencia de Menem” y, por otro, la distribución real del poder político: “Durante gran parte de las dos presidencias de Menem y de los Kirchner el país experimentó la consolidación de gobiernos y proyectos políticos con poco contrapeso político”.
A veinte años de la reforma, ¿es posible resumir su legado en el sistema político argentino?
No es fácil resumir el legado de la Constitución de 1994 pues está plagado de imágenes y realidades contrapuestas. A diferencia de otros procesos constituyentes en nuestra historia, como los de 1853-60 o 1949, la reforma del '94 fue un proceso negociado entre los principales actores políticos. Sin embargo, persiste en la sociedad y en algunos sectores políticos la imagen de que fue una imposición unilateral del entonces presidente Carlos Menem. Esto no es cierto, aunque sí es verdad que la negociación que precedió a la convención fue asimétrica pues se logró bajo la amenaza de un referendo por la reforma que Menem sabía que iba a ganar. En cuanto a su contenido, la reforma incluyó innovaciones tendientes a mejorar el equilibrio de poderes, tales como un jefe de Gabinete sujeto a responsabilidad parlamentaria, la intervención federal por declaración del Congreso, mayores garantías para el nombramiento de jueces de la Corte Suprema, o la elección directa del intendente de la Capital Federal, entre otras. Al mismo tiempo, la reforma incorporó instituciones que contradecían ese objetivo. No sólo legalizó poderes presidenciales que hasta ese momento sólo tenían validez por interpretación judicial sino que los controles establecidos a los mismos fueron parciales y limitados. Ese fue el caso de los decretos de necesidad y urgencia. En parte por esta razón, el impacto real de la reforma ha sido también contradictorio, pues por un lado generó al poder presidencial restricciones que no existían anteriormente, pero por otra parte permitió una expansión legal del mismo.
¿Cuáles han sido los aspectos más decepcionantes de la reforma?
Creo que en general no hubo mucho entusiasmo por la reforma del '94. Ciertamente no a nivel del ciudadano común. Había apoyo popular a la continuidad de Menem, y eso daba respaldo a eliminar la prohibición vigente a la reelección presidencial consecutiva. Pero los demás temas que se incluyeron en la reforma no suscitaron mucha atención. El nivel de debate público fue muy bajo. También hubo un porcentaje importante de votantes que reaccionaron negativamente al Pacto de Olivos y quizás a parte de su contenido. Esto se vio reflejado en la caída del voto que tuvieron el PJ y la UCR en la elección para constituyentes y en el surgimiento de terceras fuerzas, como fueron el Frente Grande o el MODIN. Estos partidos compitieron rechazando la posibilidad de que Menem pudiera ser reelecto y denunciaban como insuficiente para atenuar el presidencialismo la creación de un jefe de Gabinete que carecía de funciones como jefe de gobierno. Quienes probablemente se sintieron más decepcionados con la reforma fueron muchos militantes y políticos radicales, así como algunos intelectuales que compartían el proyecto de constitución que elaboró el Consejo para la Consolidación de la Democracia y que apoyó Alfonsín. Claramente la reforma no logró crear un sistema semipresidencial, como proponía ese proyecto.
¿Por qué?
La efectividad de un cambio constitucional depende del diseño que se adopte, de las interpretaciones que hagan del texto los representantes electos y los jueces, y de las prácticas informales que se desarrollen. Todos estos factores jugaron en contra del surgimiento de un presidencialismo más equilibrado como consecuencia de la reforma. El diseño fue deficiente para atenuar el presidencialismo simplemente porque éste era un objetivo de Alfonsín y la UCR, pero no de Menem y su partido. Alfonsín aceptó los DNU's porque creyó que eran más fáciles de controlar por parte de la oposición que la sanción ficta de leyes remitidas por el Ejecutivo con carácter urgente, como quería el PJ. Pero para que ese control fuera efectivo, era necesario que la validez de los DNU's estuviera sujeta a la aprobación expresa del Congreso, algo en lo que Alfonsín insistió pero que no se incorporó a la constitución por la oposición del PJ. Un segundo factor fue la interpretación expansiva que hizo el Ejecutivo de sus poderes y que la Corte Suprema avaló, sobre todo durante la segunda presidencia de Menem. Esta situación comenzó a cambiar gradualmente a partir de 2003, pero aun así la jurisprudencia de la Corte sobre los poderes del presidente ha sido en su conjunto errática y contradictoria. Finalmente, la distribución real del poder político ha favorecido una implementación “presidencialista” de la Constitución. Durante gran parte de las dos presidencias de Menem y de los Kirchner el país experimentó la consolidación de gobiernos y proyectos políticos con poco contrapeso político. Ante una oposición débil y fragmentada, estos gobiernos tuvieron incentivos permanentes para expandir sus poderes. Durante su segunda presidencia Menem obstaculizó la creación de la comisión bicameral que exigía la constitución para aprobar DNU's, decretos delegados y leyes promulgadas parcialmente. En el 2006 Néstor Kirchner logró reglamentar la comisión bicameral y recomponer el Consejo de la Magistratura de manera favorable al Ejecutivo, al mismo tiempo que aprobó una ley que delegaba en su auxiliar, el jefe de gabinete, la facultad de modificar el Presupuesto sin control del Congreso. Ambos aprovecharon una coyuntura políticamente favorable para manipular la Constitución en su beneficio.
¿Tiene sentido seguir intentando reducir el presidencialismo en la Argentina y la región?
La idea de crear un sistema constitucional distinto al presidencialismo ha fracasado, tanto en la Argentina como en el resto de América Latina. No habría que insistir más en este tema porque lo único que ha surgido de las reformas que buscaron “parlamentarizar” el presidencialismo son diseños que no generan un sistema ni más legítimo ni más efectivo. Lo que es preciso es seguir intentando reducir los espacios de arbitrariedad del Ejecutivo, facilitar la supervisión de los representantes por los representados y mejorar el acceso a la Justicia y al control de legalidad por parte de la ciudadanía. Un objetivo importante en las próximas reformas es incrementar la autonomía de los ciudadanos para controlar a los representantes e influir sus decisiones sin que esos mismos instrumentos sean a su vez utilizados, sobre todo por presidentes plebiscitarios, para expandir su propia esfera de poder.
