Por Ramiro Albina
El décimo cumpleaños de las Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (PASO), está en entredicho. Surgido de la Ley N° 26.571 sancionada en 2009 e implementado por primera vez en las elecciones de 2011, este mecanismo de selección de candidatos es puesto nuevamente en duda por un grupo de gobernadores y dirigentes políticos.
A su vez, es importante mencionar que han sido numerosas las provincias que han adoptado normas similares a la de la legislación nacional para la selección de candidatos para cargos locales. Sin embargo, debido a que cada uno de los distritos tiene la facultad de dictar su propio régimen electoral, se pueden encontrar diferentes sistemas.
Uno de los objetivos del entonces oficialismo nacional al momento de sancionar la ley era evitar la proliferación de candidatos que armaban listas propias por fuera de sus partidos. Evitar que se repitiera la situación de la elección de 2009 con sectores del peronismo compitiendo “por afuera”. Sin embargo, los efectos de las PASO fueron mucho más allá de los buscados por el oficialismo. Los cinco procesos electorales atravesados desde que se instauraron las PASO (2011, 2013, 2015, 2017 y 2019) nos permiten hacer un análisis sobre los mismos. Sin embargo, es necesario tener presenten que las reglas electorales requieren un periodo de tiempo prolongado para ver sus verdaderos impactos en la dinámica de competencia, debido a que los actores partidarios van aprendiendo y modificando sus estrategias elección tras elección.
Las críticas hacia este sistema no son una novedad. El año pasado, a las dudas sobre su costo y aparente falta de utilización, se le sumó el hecho de haber conducido a un proceso electoral demasiado extenso generando un escenario de incertidumbre política y económica. En esta nueva ocasión se le incorporó un argumento new age: los riesgos de llevar adelante un proceso electoral en pandemia. Es difícil encontrar una justificación razonable de este último punto, siendo que aún falta cerca de un año para la elección al mismo tiempo que se multiplican las noticias de avances en el descubrimiento de la vacuna. A su vez, han sido numerosos los países que, incluso en nuestra región, han llevado adelante procesos electorales en plena pandemia con los cuidados que la situación requiere.
Consultamos a tres especialistas que nos ayudaron a matizar la discusión, analizando cual ha sido el desempeño de las PASO desde su creación hasta la fecha, y cuales sería las consecuencias de su suspensión o eliminación. Alejandro Tullio es abogado, director del Instituto de Ciencias Jurídicas en la UNSAM, fue Director Nacional Electoral desde el 2001 hasta el 2015, y director de Asuntos Públicos en el Correo Argentino desde el 2017 hasta el 2020; María Inés Tula es politóloga, Mágister en Ciencia Política por la UNSAM, y doctora en Derecho en UBA, profesora de esta última casa de estudios e investigadora del CONICET; y Facundo Cruz es doctor en Ciencia Política, profesor en la UBA y Coordinador Académico del Departamento de Gobierno y Relaciones Internacionales en la UADE.
“Solo una encuesta”
Frente a las críticas a las PASO como “una encuesta carísima”, Alejandro Tullio sostiene que en realidad “es la primera etapa de un mecanismo electoral complejo. Las PASO son un sistema de selección de candidaturas ? en tanto posibilita la competencia de precandidatos - y de habilitación de agrupaciones políticas ? dado que se requiere un mínimo de votos en las PASO para competir en la general ? que, teniendo en cuenta evidencia objetiva han permitido racionalizar la oferta electoral”.
“Las PASO -dice Facundo Cruz- funcionan como un instrumento legal que sirve como un corset sobre el sistema de partidos porque comprime en varias direcciones lo que el sistema legal tiende a dispersar. Su utilización llevó a que la fragmentación partidaria se redujera, no solo en la competencia presidencial sino también para diputados nacionales. Desde el 2011 a la fecha ha variado entre el 20% y el 45% por elección la proporción de partidos y coaliciones que no pasan el filtro hacia la elección general. El promedio del período es del 30%, con lo cual podríamos decir que uno de cada tres partidos o coaliciones desde que se implementaron las PASO no pasan el filtro del 1,5% de los votos válidos para competir por el reparto de las bancas de diputados nacionales”.
Ante la crítica sobre su aparente falta de uso, Tullio argumenta que “desde el punto de vista federal fueron muy numerosos los distritos en que distintas agrupaciones políticas tuvieron competencia por cargos legislativos; además por supuesto de la elección primaria que dirimió entre tres precandidatos la candidatura de Mauricio Macri o de la primaria por la Gobernación de Buenos Aires entre Aníbal Fernández y Julián Domínguez”. Por su parte, Facundo Cruz sostiene que “de todo el período estudiado, alrededor del 20% ha sido la tasa de uso de las PASO para diputados nacionales y alrededor del 17% para senadores nacionales, esto es la cantidad de partidos y coaliciones que han utilizado las PASO para dirimir candidaturas sobre el total de partidos o coaliciones que compitieron”.
Al mismo tiempo Cruz nos muestra un escenario heterogéneo en cuanto a su utilización en los diferentes distritos. “En un ranking de la tasa de uso de las PASO para diputados nacionales se observa que en Corrientes durante todo el período el 44% de los partidos /coaliciones las utilizaron para dirimir candidaturas; en Santa Cruz el 30%; en San Juan el 27%; en Santa Fe el 26%, igual que Salta, La Pampa, Entre Ríos; el 25% San Luis; el 23% Tucumán; el 22% Chubut. Son las que están primeras. Luego las que están más abajo son Río Negro con el 11%, Santiago del Estero con el 8,69%, Tierra del Fuego con el 6,44%; y acá tal vez las dos justificaciones de por qué algunos sectores políticos la quieren sacar: en la CABA durante todo el período la han utilizado el 16% de los partidos /coaliciones y en la PBA el 7,46%. Entonces públicamente da la sensación de que no se utilizan para dirimir candidaturas, pero si uno sale de la zona metropolitana y ve el resto del país entonces la realidad es que sí se utilizan y en una proporción bastante importante”, sostiene.
De esta manera, “la combinación de la necesidad de obtener un mínimo de votos, las reglas de juego comunes y estables y los espacios gratuitos en medios de comunicación favorecieron la conformación de alianzas, que aparecen como los nuevos actores de la competencia electoral”, comenta Tullio.
La discusión sobre el costo
“La democracia tiene un costo que son las elecciones. Pero si se quiere abaratar las elecciones la solución no es sacarlas, sino administrar de manera más eficiente y más eficaz los costos, si es que hay una intención de fondo de hacerlas más baratas”, señala Facundo Cruz.
A pesar de considerar que no debe ser el eje de la discusión, Cruz plantea que se podrían considerar alternativas previas a su eliminación: “Una posible propuesta de ajuste es que en el caso de los partidos y coaliciones que no se presentaron en las elecciones anteriores y que son nuevos, parte del costo de las boletas que aporta el Estado nacional sea cubierto por los propios partidos. O bien otra alternativa sería obtener parte del costo de impresión de las boletas del fondo partidario permanente de los partidos o coaliciones que ya están reconocidos y reciben dinero de ese fondo. Entonces habría una reutilización de los aportes que hace el Estado nacional hacia los partidos políticos”. Inmediatamente, aclara: “Claro que esto va en contra del principio de equidad de la propia ley, pero si se va a discutir sobre el costo de las elecciones, me parece que la solución no es sacarlas porque sean caras sino administrarlas, reorganizarlas y analizar en profundidad cual es la parte del costo que las hacen caras”. En una tercera posible línea de acción, Cruz plantea que se podría aprobar un proyecto de boleta única que bajaría los costos de impresión.
Por su parte, María Inés Tula también se distancia de este argumento: “¿Eliminaríamos la Cámara de Diputados o las legislaturas provinciales por su costo? ¿Haríamos elecciones cada veinte años para gastar menos? ¿Aceptaríamos que se nos proponga probar con una dictadura porque es más barata que una democracia? Quizá a quienes proponen derogar las PASO no les moleste tanto cuánto se gasta en organizarlas, sino que el pueblo vote”, se pregunta.
Sumando a lo mencionado hasta aquí, Facundo Cruz llama la atención sobre un punto muchas veces olvidado: “los partidos políticos reciben dinero del fondo partidario permanente si pasan las PASO. Si no lo hacen no reciben ese dinero y, si después de dos PASO no superan el límite de 1,5% de los votos válidos, pierden la personería jurídica. Con lo cual, el dinero grande que se reparte en la política argentina en términos de sostenimiento de los partidos políticos, se reparte únicamente entre aquellos partidos que llegan a la elección general con un apoyo ciudadano importante”. De esta manera, además de contribuir a ordenar la oferta partidaria, Cruz añade que las PASO “también funcionan como un criterio de reparto equitativo de los fondos partidarios, pero sobre todo muy racional”.
Los desafíos para las coaliciones
En caso de ser suspendidas, los costos de coordinación para las principales alianzas y agrupaciones podrían incrementarse imponiendo serios desafíos. María Inés Tula plantea que los partidos que integran las dos principales coaliciones tendrían dos vías para resolver el armado de listas. En primer lugar, la rosca. “Incluso rosqueando más, los partidos podrían no llegar a conformar listas conjuntas, lo que aumentaría la fragmentación de la oferta electoral”, aclara. En segundo lugar, las internas tradicionales. En palabras de Tula estas serían “primarias limitadas a las y los afiliados de los partidos integrantes de la coalición y quizá abierta a los no afiliados. Y aquí los problemas son varios: ¿quién armará los padrones? ¿quién será el árbitro en caso de denuncias por fraude?”, se pregunta.
Al respecto, Alejandro Tullio sostiene que “la necesidad de acordar un mecanismo para la selección de candidatos y gestionarlo internamente puede ser un problema para todos los espacios que puede elevar la litigiosidad interna y generar fisuras. Por otro lado, se volverían a crear condiciones para la fragmentación o expansión de la oferta electoral que complicarían la elección general”.
Por su parte, Facundo Cruz sostiene que “las PASO resultan útiles para aquellos partidos/coaliciones que a nivel nacional no tienen un liderazgo único centralizado, unificado y legitimado, o un mecanismo de ordenamiento de la tropa como puede ser el control del gobierno nacional. En esos casos, las PASO se han utilizado como un recurso para dirimir disputas internas en las provincias sobre todo para diputados nacionales. Eso se vio mucho en el peronismo en 2017”. En ese sentido, Cruz sostiene que “JxC tiene un dilema acá, porque siendo gobierno en el 2019 hubo mucho empuje para que sacaran las PASO como una elección obligatoria o eliminarlas. Con lo cual, frente a la postura tomada en 2019 a la actual, se dan cuenta de sacar la herramienta puede ser perjudicial para los objetivos electorales de JxC que es hacer una buena elección en 2021, revalidar la excelente elección que tuvo en 2017 para posicionarse para 2023 como una coalición electoral opositora competitiva. Por lo cual es muy riesgoso acompañar la eliminación o suspensión de las PASO porque el resultado puede ser que JxC se disperse en distintas listas en la elección general dándole más chances a un peronismo unificado para alcanzar una mayoría propia en la Cámara de Diputados que acompañe la mayoría cómoda que ya tienen en el Senado.”
Posibles modificaciones
Tanto Alejandro Tullio como María Ines Tula discrepan de la idea de que las PASO se encuentran deslegitimadas. “Los niveles de participación son comparativamente altos, lo cual indica que la ciudadanía está involucrada con el proceso electoral, que no considera a las PASO poco legítimas”, señala Tula. En una misma línea, Tullio argumenta que “la única medida que demostraría una deslegitimación sería un descenso en la participación electoral y ello no se verifica en la realidad”.
Sin embargo, matizar la discusión sobre la supuesta falta de uso de las PASO no significa que no puedan existir posibles modificaciones al sistema. “Se podrían modificar procedimientos, reducir plazos, y generar más incentivos para las alianzas y para la eventual reconfiguración de la oferta electoral pos primarias”, señala Tullio. Por su parte, María Inés Tula propone dos modificaciones: “Primer cambio: que la candidatura a vicepresidente esté abierta, es decir, que quien gane la primaria presidencial pueda convocar al perdedor/a de su coalición a integrarse en la fórmula como vice. Segundo cambio: acortar los tiempos entre las PASO y las elecciones generales”.
Las reglas electorales no son neutrales. Generan ganadores y perdedores. En el contexto de una Argentina con dos coaliciones heterogéneas significativas, privarlas de un mecanismo de selección de candidatos y resolución de disputas internas sin plantear una alternativa, puede tener resultados contraproducentes. En un contexto de desnacionalización partidaria donde se ha revelado cada vez más evidente que los partidos políticos no pueden competir solos con perspectivas de éxito, las PASO constituyen un instrumento útil para afianzar las alianzas. Además, las primarias ofrecen la posibilidad de solucionar disputas al interior de los partidos que podría generar rupturas en caso de que el único mecanismo consista en una selección de candidatos cerrada.
La discusión sobre la conservación, modificación o eliminación de las PASO es válida y necesaria. Sin embargo, las reglas electorales, cuyos efectos se evidencian a mediano y largo plazo, son un asunto demasiado importante para modificarlo con la lógica política del día a día.
