En 1989 Carlos Menem llegó a la presidencia en medio de una hiperinflación que forzó al presidente Raúl Alfonsín a anticipar la entrega del poder. El contexto de una aguda crisis económica le permitió obtener una amplia delegación de facultades por parte del Congreso gracias a la sanción de las leyes de Emergencia Económica y Reforma del Estado. Asimismo, Menem recurrió de manera frecuente a la utilización de decreto de necesidad y urgencia, que en aquel entonces no estaban regulados por la Constitución.
Han pasado 34 años y Argentina se encuentra nuevamente en medio de una profunda crisis económica. La inflación se ha desbocado alcanzando niveles no vistos en más de 30 años. El escenario resultante de las primarias de agosto no es en modo alguno definitivo, pero deja claramente abierta la posibilidad de que Javier Milei llegue a la presidencia. De ser así, asumirá sin mayoría en ninguna de las dos cámaras del Congreso.
Es más, incluso mejorando el desempeño de las PASO, no llegaría a tener ni siquiera un tercio de las bancas ni en Diputados ni en el Senado. Con un tercio de las bancas en al menos una de las dos cámaras del Congreso, Milei estaría protegido de un eventual pedido de juicio político. Amén de ello, un tercio de las bancas de una cámara le permitiría resistir la insistencia legislativa frente a un veto presidencial.
De ahí que sea lógico preguntarse por la gobernabilidad en el caso de un eventual gobierno de La Libertad Avanza. La experiencia regional muestra que los presidentes latinoamericanos que llegan al poder sin mayorías legislativas cuentan con las siguientes opciones (no necesariamente excluyentes entre sí): 1) intentar gobernar a través de decretos legislativos; 2) gobernar a través de una delegación de facultades por parte del Poder Legislativo; 3) recurrir a herramientas de democracia directa; 4) construir mayorías ad hoc cada vez que se envía un proyecto de ley al Congreso; 5) construir un mayoría legislativa estable a través de la formación una coalición de gobierno.
Desde el punto de vista de la gobernabilidad esta última alternativa es la que ha rendido mejores resultados. Ello implica compartir el poder con los eventuales socios de la coalición. El presidencialismo de coalición asegura la gobernabilidad -en tanto la coalición se mantenga el pie- pero no es garantía de buenos resultados en términos de la calidad de las políticas públicas. En todo caso, un gobierno que cuente con un buen diagnóstico de la situación económica y un equipo con credenciales sólidas para implementarlo tendría más chances de éxito si cuenta con respaldo político, que uno que no cuente con el suficiente apoyo político para ponerlo en práctica.
El intento de gobernar a través de decretos legislativos y herramientas de democracia directa es doblemente riesgoso. Los decretos de necesidad y urgencia no pueden ser utilizados en ciertas materias y requieren de confirmación por parte del Congreso. El recurso al referéndum en América Latina muestra que el mismo es un arma de doble filo.
No son pocas las ocasiones en las que el verdadero objeto del plebiscito no es tanto la materia sometida a la voluntad popular, como la gestión de gobierno. Las experiencias de Gabriel Boric y Guilermo Lasso, en Chile y Ecuador respectivamente, son una advertencia sobre el riesgo asociado a los plebiscitos.
La construcción de mayorías ad hoc es altamente onerosa bajo todo punto de vista. Insume mucho tiempo persuadir a la cantidad de legisladores necesarios para aprobar una ley. No solo toma tiempo, sino que demanda también cuantiosos recursos. La aprobación de leyes no pasa solo por persuadir voluntades. Más bien pasa por la negociación, que usualmente involucra el intercambio de recursos. No hablo de corrupción (la cual en algunos casos está presente en el "toma y daca" de la política).
Me refiero, por ejemplo, a la concesión de algún tipo de beneficio para el distrito del cual proviene el legislador a sumar. Si para cada ley hay que construir una mayoría, ello conlleva gastar tanto tiempo como recursos. De ahí que un acuerdo de gobernabilidad bajo el formato del presidencialismo de coalición sea más eficiente.
La delegación legislativa, que de manera paradojal el artículo 76 de la Constitución prohíbe y permite a la vez, es en este sentido una herramienta mucho más atractiva para los jefes de estado que pretenden evitar ir al Congreso y recurrir a una herramienta más sólida que el Decreto de Necesidad y Urgencia. Ahora bien, a priori salvo que el partido de gobierno controle el Congreso, ¿por qué éste resignaría facultades en favor del jefe de estado?
Solo una crisis de una magnitud tal capaz de generar una fuerte demanda social por una solución urgente puede lograr que un Legislativo en el que el partido de gobierno no es mayoritario, realice una amplia delegación de facultades al Ejecutivo.
Y ese parece ser el camino que ha elegido Milei. Como suelen decir los abogados: "a confesión de parte, relevo de prueba". Algunos de sus referentes económicos han señalado en más de una oportunidad que el estallido de una hiperinflación generaría la demanda popular que haría posible la dolarización. Recordemos que medidas como la supresión del Banco Central y la adopción del dólar como moneda de curso legal forzosamente deben pasar por el Congreso.
A su vez, Milei ha señalado públicamente en más de una ocasión luego de las PASO que la hiperinflación podría ser desatada por un evento político, como la derrota electoral del oficialismo, y que el actual gobierno podría no llegar a terminar su mandato.
De ello se desprende que la intención del candidato libertario es repetir la experiencia de Menem. Es decir que, forzado por una agudización de la crisis actual y la demanda social de resolverla de manera urgente, el Congreso realice una amplia delegación de facultades.
¿Funcionaría una estrategia de este tipo? Para analizarlo es conveniente recordar que Menem: 1) previo a ganar la presidencia, se había convertido en el líder del peronismo al derrotar a Antonio Cafiero en una interna partidaria; 2) su partido al momento de asumir la presidencia contaba con el bloque mayoritario en el Senado, la segunda minoría en la Cámara de Diputados y la mayoría de las gobernaciones provinciales; 3) el radicalismo fue un dador de gobernabilidad al no obstaculizar la sanción de las leyes de emergencia económica y reforma del Estado en el Congreso y 4) que tanto el peronismo como el radicalismo contaban con liderazgos partidarios fuertes, capaces de alinear legisladores. ¿Cuántas de estas condiciones están presentes hoy?
