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Una persona, un voto
Censo 2022

Una persona, un voto

La democracia argentina se debe una fórmula de representación donde las preferencias de todas las personas valgan lo mismo

Santiago Alles Santiago Alles 06-02-2023
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Argentina es un país federal, y tal como ocurre en países federales, las cámaras que componen el Poder Legislativo están constituidas sobre diferentes principios de representación. En la tradición de The Federalist Papers, de la que la Constitución argentina es directa heredera, el Senado representa en paridad a las provincias que conforman la federación, mientras que los Diputados representan a la Nación. Sin embargo, representar en paridad a la población requiere otorgar legisladores en forma proporcional a los habitantes; de otro modo, los votos de unos valdrán más que los de otros. 

La Constitución no establece cuántos miembros componen la Cámara de Diputados. Establece que la elección de sus miembros debe ser directa, pero tampoco establece un mecanismo de elección específico, lo que ha permitido el uso de diferentes fórmulas a lo largo de la historia. 

La Constitución, en cambio, establece un principio de representación: la cantidad de bancas que corresponde a cada provincia debe ser proporcional a la cantidad de habitantes. Indica que a partir del censo debe establecerse una base, y de acuerdo a esa base, calcular cuántos representantes corresponden a cada provincia: "Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado".

Más aun, casi repitiendo textualmente a la Constitución de los Estados Unidos, el artículo 47 indica que la actualización debe ser periódica: "este censo sólo podrá renovarse cada diez años."

La Constitución dice una cosa, pero en la práctica la Cámara de Diputados se integra de otra forma. Su composición fue dispuesta por la dictadura militar. 

La "ley" 22.847, dictada por Bignone en 1983, establece que se elegirá un diputado cada 161 mil habitantes, o fracción no menor a la mitad, al mismo tiempo que estableció que ninguna provincia podía tener menos de cinco bancas ni menos que las que tenía en 1976 (Tierra del Fuego tuvo dos escaños hasta 1991, mientras era un territorio nacional).

Desde entonces, ni esa base fue actualizada, ni manteniendo esa misma base, los escaños se ajustaron tras los siguientes censos. Las provincias hoy eligen tantos diputados como decidió Bignone.

El resultado es que la Cámara de Diputados, que en términos comparados se cuenta entre las cámaras legislativas más desproporcionales del mundo, da diferente valor a los votantes según donde residan: el voto de un porteño vale el doble que el voto de un bonaerense; el voto de un pampeano, casi el doble que un porteño; y el voto de un fueguino, el doble que un pampeano.

 

Los resultados provisorios del Censo 2022, publicados días atrás, dicen que en el país hay 46,044,703 habitantes; manteniendo constante el tamaño de la Cámara, correspondería establecer una nueva base de un diputado cada 179,162 habitantes. 

Tomando esa base, la figura anterior indica el numero de bancas que cada jurisdicción tiene de más o de menos: la Ciudad de Buenos Aires tiene 8 diputados más de los que debería, la provincia de Buenos Aires tiene 28 diputados menos. Es cierto que el Congreso podría fijar una base diferente, y en ese caso el número de escaños en la Cámara podría ser mayor, pero ni el humor social ni la situación fiscal sugieren resolver por ese camino los problemas de proporcionalidad.

La distorsión actual tiene tres orígenes institucionales identificables

  1. Primero, la falta de actualización periódica del número de escaños impide ajustar los cambios poblacionales relativos. En las cuatro décadas que separan el Censo 1980 del último censo, la población creció 198% en Neuquén, 117% en Salta, 93% en Córdoba, y apenas 6.8% en la Ciudad de Buenos Aires. 
  2. Segundo, el mínimo de bancas produce la sobrerrepresentación de los votantes de las provincias menos pobladas. El caso de Tierra del Fuego es uno particularmente extremo, pero otras nueve provincias tienen también bancas extra gracias al "piso".
  3. Y tercero, no reducir la cantidad de bancas produce la sobrerrepresentación de las provincias demográficamente menos dinámicas. No hay ningún motivo para que un distrito no pierda bancas si su población es (relativamente) más pequeña que antes.

Miremos el modelo en el que están inspiradas nuestras instituciones. La composición de la Cámara de Representantes estadounidense actualiza decenalmente la cantidad de escaños que corresponden a cada estado, garantiza un piso de sólo un escaño (y seis estados tienen un solo representante), y los estados pueden perder escaños. Tras el censo de 2020, siete estados perdieron una banca.

De cambiar hoy la composición de la Cámara, ¿tendría un efecto partidario? ¿Cuántos escaños ganaría el Frente de Todos, y cuántos Juntos por el Cambio? 

Esta pregunta es difícil de responder anticipadamente, pero una primera aproximación es ponderar las ganancias y pérdidas de bancas por la manera en que se distribuyen actualmente. Por ejemplo, si en una provincia que perdería una banca, hoy la delegación se reparte mitad y mitad, diríamos que cada uno pierde medio escaño; si en cambio, un partido tiene dos tercios de los lugares, diríamos que ese partido pierde dos tercios de un escaño.

 

Los efectos partidarios, calculados de ese modo, son mínimos. En las provincias que perderían lugares, el Frente de Todos y Juntos por el Cambio sacrificarían 34.9 escaños combinadamente, a cambio de 32.4 escaños en provincias que ganarían lugares. Es decir, un efecto neto de apenas -2,5 bancas. Y mirando cada coalición individualmente, el efecto perjudica al peronismo, pero también es muy pequeño: el Frente de Todos tendría un balance de -3,4 escaños, mientras Juntos por el Cambio uno de +0,9. Para un cuerpo de 257 miembros, se trata de variaciones mínimas.

Una estimación del efecto partidario requiere un cálculo más preciso, pero tales números sugieren que, a diferencia de otros conflictos políticos, este no se alinea en el eje peronismo-antiperonismo que organiza la política argentina. Los efectos de la desproporcionalidad son regionales antes que partidarios: el efecto principal de la actual distorsión es quitar diputados que corresponden a bonaerenses y cordobeses, para dárselos a porteños y fueguinos.

¿Cómo se resuelve? El problema distributivo es evidente: 16 provincias se benefician de estas distorsiones, y los perdedores están concentrados en sólo seis provincias. 

Resulta difícil de imaginar que el Senado pueda aprobar una ley modificando la base de asignación. Similares problemas de desproporcionalidad electoral, en otros casos, tampoco fueron resueltos por el Congreso sino por una serie de fallos de la Suprema Corte que establecieron el principio "una persona, un voto" como base de la representación. 

La Cámara Nacional Electoral en algunas ocasiones ya ha solicitado al Congreso que corrija la distorsión, pero no ha pasado de exhortaciones. A diferencia de otros conflictos distributivos también pendientes de legislación, como el régimen de coparticipación, en este caso la Constitución provee una solución en sí misma operativa. Los jueces sólo necesitan fijar una nueva base, y determinar el número de representantes.

La composición de la Cámara de Diputados es un legado de las dictaduras. Si la integración actual fue dispuesta por Bignone, la integración anterior había sido dictada en 1972 por Lanusse ("leyes" 19.862 y 19.895). La democracia argentina se debe una fórmula de representación donde las preferencias de todas las personas valgan lo mismo.

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