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“No hay incentivos institucionales para una coalición en el Congreso”

HCN
12-10-2015
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(Entrevista a Juan Pablo Micozzi, profesor del Departamento de Ciencia Política del ITAM. Por Facundo Matos Peychaux)

¿Cómo imagina el funcionamiento del Congreso Nacional a partir de su posible conformación en los próximos años?

Creo que dependerá de algunos factores, pero más que nada de quien gane la Presidencia. Si gana Daniel Scioli, no veo un oficialismo legislativo muy beligerante con el Presidente y, por consiguiente, no conjeturo grandes conflictos entre poderes. Esta opinión es diferente de la que tuve inmediatamente después del cierre de listas cuando, por el efecto Carlos Zannini y el copamiento presidencial de las candidaturas, me intrigaba cómo la presencia de “soldados de Cristina” podría condicionar a Scioli. Luego recordé que Gabriel Mariotto también fue puesto en la fórmula de la provincia con un papel supuestamente condicionador y nada catastrófico terminó ocurriendo. Si bien no tengo datos recolectados, tampoco tengo en mente conflictos severos de Scioli con la Legislatura bonaerense, siquiera después de los shocks del 2009 y 2013. Más allá de todo esto, y pese a los vaivenes de popularidad del candidato, todo parece indicar que el peronismo dentro del FpV se va encolumnando lentamente. Esto no me quita incógnitas respecto del desempeño de gente del riñón pingüino más íntimo, aunque todo dependerá de las suposiciones de carrera (individuales y colectivas) que se hagan. ¿Romperían bloque eventualmente? ¿Sería esto imaginable sin que Zannini hiciera neochachismo y rompiera con el Gobierno? Por otro lado, ¿cuáles serían las perspectivas de estos díscolos intensos? Siempre recuerdo una frase que me contó José María Díaz Bancalari evocando su salto del peronismo federal al FpV en 2005. Según su relato, le dijo a Eduardo Duhalde: “Negro, te acompañé hasta el precipicio, ahora no pretendas que me tire con vos”. Con esto no estoy afirmando que todo legislador electo por el FpV pasará a ser tropa sciolista de modo mecánico. Si digo que, de haber díscolos sin base territorial propia ni popularidad individual, el precio a pagar por desapegarse del Gobierno podría ser bastante alto. Esto refuerza mi idea de un eventual oficialismo razonablemente unido.

¿Y en caso de que ganara Mauricio Macri?

De ganar Macri, me cuesta bastante más imaginar el escenario, más que nada porque la coalición electoral es suficientemente difusa como para imaginar una coalición de Gobierno con nitidez. No hace falta aclarar que los otros miembros de Cambiemos serían candidatos naturales a ser aliados en el Gabinete y el Congreso, pero no me siento seguro de afirmar nada a esta altura del partido. El otro dato importante es el Senado, que ya se sabe que seguirá con preponderancia peronista. Llegados a este punto, las conjeturas teóricas que se pueden hacer abundan (gabinetes amplísimos, acuerdos con gobernadores, festival de políticas focalizadas o varias otras alternativas), pero la incertidumbre es tan grande que toda predicción a esta altura me suena a timba. Quizás el antecedente válido sea la gestión del PRO en la CABA, donde sus cuasi mayorías se complementaron con aliados tácticos individuales o acuerdos puntuales con otras fuerzas, pero donde nunca hubo coaliciones abiertas con partidos de tamaño considerable. Más aun, los gabinetes de Macri han sido compuestos por su entorno personal, su agrupación e individuos díscolos de otros partidos.

¿La territorialización de la política y el federalismo extremo de hoy día son obstáculos para las coaliciones?

El federalismo siempre estuvo y, a lo largo del tiempo, los actores han sido conscientes de este componente y han elaborado acciones para manejarse lo mejor posible dentro de sus limitaciones. Sí considero que de la distribución del poder institucional dependerá la estrategia dominante. Veo a Scioli anunciar un Gabinete “a la brasileña” y lo identifico más con señales hacia adentro de su coalición que con una dimensión federal sobresaliente. Igualmente, sí, no es un dato menor que mande señales con nombre y apellido a los Urribarri, Fellner y compañía, pero lo leo más en clave de triunfo en primera vuelta que en miras a definir una coalición territorial de antemano. Para esto último, creo, está el partido. En caso de ganar Macri, quizás necesite abrir las puertas del Gobierno a actores territoriales definidos para compensar la falta de tropa propia, pero no me animo a arriesgar cómo, cuándo y a quienes. Como decíamos antes, se podrían elaborar veinte escenarios diferentes, todos ellos razonables ex ante pero repletos de incertidumbre.

¿Institucionalmente existen incentivos?

No, no hay grandes mecanismos institucionales en el Congreso para forjar coaliciones duraderas en sí. Descubrimos hace unos años que cuando la oposición se decidió, se unió y controló el grueso de las presidencias de comisión, una institución tan simple como la regla de mayoría bastó para lograr cooperación, aunque los efectos posteriores son menos claros. Creo, sí, que los incentivos selectivos en términos de poder de agenda y de recursos disponibles en manos del oficialismo aumentan los réditos de plegarse al Gobierno, pero eso es independiente de reglas específicas en el Congreso. Para ser claro, aludo a la falta de prescripciones como la recientemente sancionada en México, donde un presidente puede declarar a su Gobierno de coalición y, por consiguiente, debe anunciar quienes son sus aliados. En un extremo, esta regla provoca dinámicas similares a las de los parlamentarismos, siguiendo la lectura de mi colega Jeff Weldon. No tenemos nada de eso en Argentina ni tengo demasiado en claro que sea necesario.

En uno de sus papers más recientes analizaba la correspondencia entre la pertenencia del legislador a un sector social y la orientación de sus iniciativas. ¿Cuáles fueron los hallazgos?

Una de las agendas que empecé hace un par de años busca relacionar los atributos extrapartidarios de los legisladores y su desempeño en el Congreso. El trabajo que mencionás analiza la performance de los 'dipusindicales' (entendidos como miembros relevantes de algún gremio o central obrera) en lo que atañe a las iniciativas que han escrito durante su mandato. La primera intuición teórica es que buscarían legislar a favor de cuestiones ligadas al mundo del trabajo. La segunda, que esto habría de ser más fuerte en general para todos los peronistas, especialmente si provenían de sindicatos. Los resultados apoyaron algunas cosas y contradijeron otras. Por un lado, un legislador con background sindical ha escrito, en promedio, más del doble de este tipo de iniciativas que otro con origen diferente. Sin embargo, resulta indiferente si ha pertenecido al bloque peronista o no. En otros términos, los dipusindicales han sido en general quienes han orientado su legislación al mundo laboral, hayan sido del PJ, del radicalismo, del Frepaso o del PI. Lo interesante es corroborar que solo aquellos peronistas con vínculos gremiales lo han hecho. Los que no, ni se preocupan y han escrito aún menos iniciativas laborales que los que no han sido sindicalistas ni pertenecen al PJ. Para algunos lectores del paper, esto no habría de ser sorprendente, dado que un partido populista es, por definición, multitarget, por lo cual otros sectores deberían hacer lo propio sin preocuparse por los demás, tampoco. Otras visiones han destacado que la visión del peronismo como fenómeno rayano a lo homogéneo es el problema. En otros términos, no es condición necesaria combatir el capital para sentirse peronista.

¿Qué cree que puede suceder en el caso de otros sectores e iniciativas, como las mujeres y la agenda de género o los agrodiputados y las políticas para el sector rural?

Estás dando justo en el clavo de la idea macro de esta agenda, a la que entre por la ventana tras incursionar en los estudios de género. La literatura dio sobrados argumentos para esperar que las mujeres vayan a comportarse como mujeres, más allá de sus múltiples diferencias. ¿Por qué no analizar, entonces, la conducta de delegaciones legislativas nucleadas en torno a alguna identidad o interés concreto? El primer trabajo, hecho con Marina Lacalle y Mala Htun, demostró que las legisladoras argentinas han escrito más legislación relacionada con derechos de la mujer conforme su cantidad fue aumentando. No obstante, la tasa de aprobación de dichos proyectos fue decayendo proporcionalmente. En un paper reciente mostramos, con Marina y con Jennifer Piscopo, que las mujeres tienden a ejercer más la coautoría de proyectos que los hombres, pero esto ha sido a la inversa, es decir, cuando las diputadas eran una minúscula minoría, solían cooperar más. A medida que los números subieron, la colaboración se mantuvo, pero todo indica que la diversificación de agendas disminuyó la intensidad de dicha coautoría. Queda pendiente en la agenda el análisis de otros grupos identificables en el Congreso. De hecho, Natalia Del Cogliano ha hecho una tesis sobre los agrodiputados, que han crecido tanto desde el 2009, y planeamos mirar el impacto legislativo completo en algún momento. Tengo en carpeta también un proyecto complejo pero desafiante que es el de la religión. A ojo, todos sabemos más o menos que hay algunos legisladores cercanos a distintos grupos de diferentes credos. La identificación sistemática es claramente más compleja, pero contamos con un proxy razonablemente certero que es el juramento legislativo. En todos los casos, la expectativa es similar: la producción legislativa debería reflejar algo de sus orígenes sectoriales, no solo por lealtad o identidad, sino como capital para sustentar objetivos políticos futuros.

Vayamos al terreno más estructural. ¿La sobre y subrepresentación de algunas provincias en el Congreso es un tema central a resolver para mejorar el rendimiento legislativo?

El apportionment (ajuste de diputados a variación de la población) es un requisito legal de las reglas vigentes. O se lo cambia o se lo cumple. Actualmente, se lo está violando desde el Censo de 1991 en adelante. Entiendo que hay un juego de suma cero en el que habría ganadores (la provincia de Buenos Aires) y perdedores (la CABA y los distritos chicos) y eso genera vetos. Sin embargo, el escenario actual no es neutral en absoluto.

¿Y la renovación por mitades del Congreso, casi única en el mundo?

La renovación por mitades es algo poco visto en el mundo, pero no por ello debe ser cambiado sí o sí. Afecta, ante todo, la incertidumbre de ejecutivos antes de y durante los mandatos, pero puede ser vista como un problema y como oportunidad. Podríamos contraargumentar que un presidente condenado a no tener mayorías desde el inicio de su mandato estaría peor que uno que puede apostar a la midterm. Otro componente más que añade es la reducción a la mitad de la magnitud de distrito. De no haber renovación parcial, la fragmentación sería sin dudas mayor al subir mucho la cantidad de postulantes en los distritos grandes y pasar de una magnitud ínfima a una pequeña en las provincias chicas. Con mi colega Adrian Lucardi, estuvimos mirando si el tipo de candidatos legislativos que se postulan en la elección concurrente son distintos de los de la renovación parcial y encontramos que sí: aquellos que compiten en las de medio término suelen ser menos experimentados y han sido menos propensos a ocupar posiciones ejecutivas subnacionales previas que sus demás colegas. Nuevamente, las consecuencias de cambiar o no pueden ser diversas, todo depende de la faceta que destaquemos.

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