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Federalismo de parches

El Gobierno Nacional se resigna a mantener beneficios regionales en su principal proyecto legislativo, bajo un estilo de gobernanza que mezcla elementos crónicos del federalismo argentino con dinámicas inéditas.

El Senado de la Nación.
El Senado de la Nación.
Juan Antonio Yannuzzi 03 junio de 2024

El desplazamiento de Nicolás Posse y el ascenso de Guillermo Francos respondió tanto a los errores en la gestión del primero como a la habilidad que demostró el flamante Jefe de Gabinete en los diálogos y la comunicación en torno al principal proyecto oficialista.

Francos como Ministro del Interior asumió la tarea de liderar la mediación entre los intereses territoriales de los gobernadores y las fuerzas políticas. Manteniendo ese rol, es incierto qué capacidad le sobrará para encargarse de su nueva labor constitucional que comparte con el presidente: la "administración general del país". A contramano de sus últimas declaraciones intransigentes, el cambio en el gabinete de Javier Milei muestra un reconocimiento a alguien que lo llevó a limitar sus anhelos desregulatorios en pos de la viabilidad política.

En esta línea, el proyecto Bases perdió toda referencia a derogaciones de regímenes de preferencia regional. Calculado en la separata al proyecto de presupuesto nacional para 2023, las exenciones impositivas y regímenes especiales significan entre un 2 y 5% del PBI, lo que representa gran parte del agujero fiscal. 

Entre estos, sobresalen los beneficios del régimen de promoción industrial para la Patagonia, el esquema de beneficios territoriales en contribuciones patronales. A su vez, aún está en debate el destino de los subsidios al gas de la "zona fría" que beneficia al sur del país, aunque ya fue retirado de las Bases. El resultado de la permanencia de estas discriminaciones positivas es un federalismo de parches, donde las provincias hacen valer su peso político a cambio de beneficios particulares que afectan el balance fiscal general y, aunque tienen por objetivo equilibrar distorsiones territoriales, terminan afectando el orden macroeconómico nacional.

En Argentina los mandatarios provinciales han sabido satisfacer sus demandas frente al Estado Nacional, a cambio de permitirle al presidente sus victorias legislativas. De esta manera, la costumbre dicta que mientras más débil políticamente es el ocupante del sillón de Rivadavía, más concesiones regionales tendrá que hacer para fortalecer su gobernabilidad. A su vez, si los gobiernos subnacionales no están dirigidos por el signo político del oficialismo nacional, habrá menos reparos en que sus demandas a la administración central generen tensiones de gobierno.

La presidencia de Milei es un experimento totalmente novedoso para analizar estas premisas. Bajo su estructura de mando partidario no hay ningún gobernador, y no solo eso, la mínima presencia de la Libertad Avanza en las legislaturas provinciales lo priva de la carta del chantaje interno en la negociación con los mandatarios locales. 

Sin embargo, y a pesar de que aún no ha conseguido victorias legislativas, no se detectan movimientos territoriales que avancen en autosatisfacer sus demandas utilizando su representación en las instituciones nacionales. Una incipiente excepción a esto podría ser las conversaciones entre los gobernadores de la Región Centro, que se manifestaron con la intención de buscar blindar los presupuestos universitarios y comenzar diálogos para bajar retenciones y frenar la caída de las transferencias nacionales.

En otras coordenadas se da una situación anómala, aún dentro de dinámicas federales únicas como las que presenta la estructura Argentina. La crisis de las finanzas públicas misioneras es una alarma para todas las provincias de la federación, más aún con los resultados que se están viendo, sociales y también políticos. 

La provincia vio reducida en un 85% las transferencias nacionales (que representan un 65% de sus recursos totales) lo que le imposibilita aumentar los sueldos dependientes del gobierno subnacional. Sin embargo, la particularidad está en que la totalidad de las externalidades electorales negativas (en términos de Rodden) son absorbidas por la administración provincial, sin que se genere un costo político al oficialismo nacional. La administración misionera decide no confrontar abiertamente con el Gobierno por el riesgo de que, por la popularidad del presidente, en el mediano plazo una nueva fuerza provincial reduzca su poder.

De esta manera se conforma, a partir de la popularidad resistente del presidente, un método de posible chantaje que sirve en los casos de distritos gobernados por partidos locales, donde el miedo a que La Libertad Avanza juegue fuerte en la provincia lleva a los mandatarios a buscar acuerdos. El economista italiano Alberto Alesina alertó sobre la "guerra de desgaste" en relación a los conflictos entre unidades políticas que buscan evitar pagar el costo de un ajuste del gasto público. La novedad del caso argentino muestra un oficialismo nacional que no evita esa responsabilidad porque, más que un costo, le significa el cumplimiento de un plan de gobierno explícito. Sea como fuere, el costo lo pagarán las administraciones nacionales previas o los gobiernos provinciales.

En la crisis, se abre una ventana de oportunidad para el Gobierno de cara a la negociación con los oficialismos provinciales y sus representantes en el Congreso. La "guerra de desgaste invertida" que se está viendo en el país deja acorralado a los gobernadores que buscan retener el control de las administraciones locales en la medida que se mantenga la popularidad presidencial. En este contexto, un gobierno débil en lo parlamentario y lo territorial podría ser el primero, del actual período democrático, que avance con la corrección de beneficios en nuestro federalismo de parches. Sin embargo, este plan está condicionado por la resistencia de la popularidad presidencial en un contexto de empeoramiento de la crisis económica.

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